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1. 개요
地方自治團體 / Local Autonomous Entity(LAE)'특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군과 같이, 국가 영토의 일부를 구역으로 하여 그 구역 내에서 법이 인정하는 한도의 지배권을 소유하는 단체'이다. 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
하나의 국가로부터 자치권을 부여받아 일정한 지역의 지방 사무를 처리하는 지방자치를 추구하는 단체. 더 쉽게 말하면 중앙정부를 제외한 지방정부를 가리킨다고 보면 된다.[1]
단체자치가 아닌 주민자치의 전통이 짙은 영미권에서는 지방자치단체보다는 지방정부(local government)라는 표현이 일반적이다.[2]
한국에서는 '지방정부'라는 표현은 정치학, 행정학 등에서 자치분권을 중시하는 성향의 학자들 중심으로[3] 학술적 의미로 종종 사용될 뿐 법적인 용어가 아니며, 학계 이외에서 관행적으로도 잘 쓰지 않는다. 한국에서는 통상 약칭인 '지자체(地自體)'라는 표현을 주로 쓴다.
(예: 정부에서 허가를 내주지 않았다. → 지자체에서 허가를 내주지 않았다.)
지방자치단체 중 집행부(행정부)에 해당되는 부분을 구체적으로 가리킬 때에는 도청/시청/구청/군청이라 표현하며, 의회에 대비되는 표현으로서는 '집행부' 또는 '집행기관'이라는 표현을 사용한다.
(예: 정부의 반대로 재개발이 무산되었다 → 경기도청의 반대로 재개발이 무산되었다.)
(예: 국회가 정부의 예산안을 심사 중이다. → 용인시의회가 집행부의 예산안을 심사 중이다.)
자치단체장을 중심으로 하는 정권을 이를 때에는 도정, 시정, 구정, 군정이라고 표현한다.
(예: 해당 사업은 윤석열 정부의 중점 사업이다. → 해당 사업은 오세훈 시정의 중점 사업이다.)
2. 선거
지방자치단체는 주민 스스로 지역을 관리한다는 명분 아래 선거를 따로 치른다. 이 선거를 지방선거라고 한다.지방선거로 뽑히는 대표를 지방자치단체장[4]이라고 한다. 지방자치단체장은 크게 아래와 같은 명칭으로 불린다.
- 기초자치단체장: 시장(시), 구청장(구), 군수(군)[5]
- 광역자치단체장: 시장(특별시, 광역시, 특별자치시), 도지사(도, 특별자치도) [6]
- 교육감(특별시, 광역시, 특별자치시), 도지사(도, 특별자치도) [7][8]
3. 대한민국의 지방자치단체
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| : 헌법재판소 2004. 10. 21. 선고 2004헌마554 결정에 따른 분류 | }}}}}}}}} | ||
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| 전국시장·군수·구청장협의회 휘장 |
3.1. 개황
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| 기초자치단체 | 자치구 · 군 · 자치시(도농복합시 · 대도시 특례(특례시)) | |
| 3단계 | 행정구 · 행정시 | |
| 4단계 | 읍 · 면 (행정면 · 법정면) · 동 (행정동 · 법정동) | |
| 5단계 | 리 (행정리 · 법정리) · 통 | |
| 6단계 | 반 | }}}}}}}}} |
| 예시 ※ 광역자치단체 청사 소재지, 기장군과 포항시, 울릉군은 시 · 군청 소재지 | ||||||||
| 광역자치단체 | 특별시 | 광역시 | 특별자치시 | 도 (다층형) 특별자치도 | (단층형) 특별자치도 | |||
| 서울특별시 | 부산광역시 | 세종특별자치시 | 경상북도 | 제주특별자치도 | ||||
| 기초자치단체 | 구 | 군 | (존재하지 않음) | 시 | 군 | (존재하지 않음)[9] | ||
| 중구 | 연제구 | 기장군 | 포항시 | 안동시 | 울릉군 | |||
| 자치권 없음 | ↓ | ↓ | 구 | ↓ | 시 | |||
| 남구 | 제주시 | |||||||
| 동 | 읍·면 | 읍·면·동 | 읍·면·동 | 읍·면 | 읍·면·동 | |||
| 명동 | 연산동 | 기장읍 | 보람동 | 대이동 | 풍천면 | 울릉읍 | 연동 | |
대한민국에서는 헌법 제8장(지방자치)에 지방자치단체의 설치근거를 두고, 지방자치단체의 종류를 법률(지방자치법)으로 정하고 있으며, 지방자치법 제2조에 따라 지방자치단체의 종류는 광역자치단체와 기초자치단체로 나뉘게 된다. 광역자치단체는 전국에 17개(1특별시, 6광역시, 1특별자치시, 6도, 3특별자치도)이며, 기초자치단체는 2023년 현재 전국에 226개[10](75자치시, 82자치군, 69자치구)가 있다. 미수복지역(이북 5도)의 함경북도, 함경남도, 평안북도, 평안남도, 황해도는 명목상 '광역행정구역'이긴 하지만, 자치기능이 없으므로 '광역자치단체'라고는 할 수 없다. 이들에 속한 시군[11] 역시 마찬가지로 후술할 '기초자치단체'에는 포함되지 않는다.
표기만 보면 같은 '시'지만 위 표에서 보이는 바와 같이 서울특별시는 광역자치단체, 포항시는 기초자치단체, 그리고 제주시와 서귀포시는 지방자치단체가 아닌 행정구역이다. '구' 역시 서울특별시 중구는 기초자치단체이지만, 포항시 남구는 기초자치단체인 포항시 산하의 행정구역일 뿐이다. 즉 특별시와 광역시에 있는 구는 자치구이며, 기초자치단체인 시에 속해있는 구는 이른바 행정구이다. 자치구는 주민이 직접투표로 구청장을 뽑지만, 행정구는 시장이 구청장을 임명한다. 행정구도 포항시와 같은 대도시 특례를 받는 도시만 설치할 수 있으며, 안동시와 같은 자치시는 행정구가 없다.
2006년 이전까지 제주도에는 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군 4개의 기초자치단체가 있었으나, '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'에 의하여 광역-기초 이중으로 구성된 형태가 아닌 단층제 구조를 가지게 되었다. 북제주군은 제주시와 통합, 남제주군은 서귀포시와 통합하고, 제주시와 서귀포시는 자치권이 없는 행정시로 전환하였다.
제주특별자치도와 세종특별자치시는 따로 기초자치단체를 두지 않는다. 제주도의 제주시와 서귀포시는 행정시로 자치시가 아니다. 그래도 행정시는 행정구보다 많은 권한을 가지고 있긴 하다. 세종시의 경우 아예 행정시나 행정구도 없고 읍·면·동을 직접 관할하는 단층형 광역자치단체이다.
원래 1949년 첫 지방자치제가 실시될 당시에는 현재와 다르게 구나 군은 기초자치단체가 아니었으며, 시 및 읍·면이 기초자치단체였다. 즉 군이 아닌 그 밑의 읍·면이 지방의회를 거느리고 있었다.[12][13]
그러다 1961년 5.16 군사정변이 일어난 후 지방자치에 관한 임시조치법이 시행되어 지방자치단체 단위는 시·읍·면에서 시·도 및 시·군으로 바뀌었고 이는 새로 시행되는 지방자치법에 그대로 반영되었다. 또한 직선제에서 시장·도지사·군수 등 지방자치단체장을 중앙정부(내무부)에서 직접 임명하는 임명제(관선제)으로 바뀌었고 지방의회도 없었다가 6.10 민주 항쟁 이후 1991년 지방의회가 설치되는 것을 시작으로 부분적으로 지방자치제가 부활하였고, 관선제에서 직선제로 바뀌면서 1995년에 제1회 전국동시지방선거가 실시되면서 지방자치제가 완전히 부활하게 된다.
주소를 적을 때 1단계는 광역자치단체, 2단계는 기초자치단체가 된다. 예를 들어 '서울특별시 종로구 세종로'에서 1단계인 서울특별시는 광역자치단체, 2단계인 종로구는 기초자치단체가 된다. 또한 '경상북도 포항시 북구 용흥동'에서 1단계인 경상북도는 광역자치단체, 2단계인 포항시는 기초자치단체가 된다. 3단계인 북구는 행정구로 지방자치단체가 아니다.
주민등록증에서의 주소 표기는 '경상북도 포항시북구 용흥동'의 형태로 행정구를 시에 붙여둔다.[14] 인터넷으로 택배나 배달을 시킬 때 도로명주소를 사용한다면 그 선택창에서도 '포항시'는 따로 없고 '포항시 북구', '포항시 남구' 등 '시+행정구'의 형태로 쪼개 놓은 것을 확인할 수 있다.
대한민국 지방자치단체는 지역에 따라 재정 상태가 천차만별이고, 그에 따라 대민 서비스의 질도 차이가 많이 난다. 전국 최고 수준의 집값과 구내에 본사를 둔 수많은 대기업 덕에 막대한 지방세를 거둬들이는 서울특별시 강남구는 인터넷 강의 서비스를 운영하고 있고, 과거 서울경마공원 레저세에서 나오는 교부금으로 풍족한 재정을 자랑했던 경기도 과천시는 공무원들이 마을버스를 운행하기도 했다. 반면, 인구와 산업기반이 부족한 일부 지방자치단체는 도비 없이는 유지가 불가능할 정도로 재정난에 시달리고 있으며, 기본적인 행정 서비스를 제외한 주민 혜택을 기대하기 힘들다.
시골에는 이 지방자치단체에서 운영하는 속칭 공립 학원이 있다.
'지방자치단체'라는 용어가 일본에서 비롯되어 있고 헌법상에서는 설치 규정만 존재하다보니 개헌하게 되면 이 명칭이 변경되고 역할도 헌법에 들어갈 가능성이 있다.
3.2. 지방자치단체에서 스스로 처리하는 사무
- 자치사무 - 지방자치단체가 자기의 책임과 부담하에 자치단체의 존립유지 또는 주민의 복지증진을 위하여 처리하는 사무. 주민단체 관리, 쓰레기처리, 상하수도, 대중교통 등이 대표적이다.
- 기관위임사무 - 법령의 규정에 의해 국가 또는 상급자치단체로부터 지방자치단체의 장에게 처리를 위임하는 사무. 보건소가 대표적이다.
- 단체위임사무 - 지방자치단체의 본래의 사무가 아니고 각 개별 법령에 의하여 국가 또는 타 지방자치단체로부터 위임받아 처리하는 사무. 선거(특히 총선, 대선) 등이 대표적이다.
이러한 분류는 일본식 지방자치제도에서 기원한다. 자치사무나 단체위임사무의 경우 특별히 문제될 여지가 크지 않지만, 기관위임사무의 경우 문제가 많다. 단순히 중앙의 사무를 위임하는 것이 아니라, 지방자치단체장을 중앙의 하위행정기관의 지위에서 위임을 하게 된다. 이것은 지방자치 이념을 침해할 소지가 있다. 이러한 이유로 일본에서는 장기간에 걸쳐 기관위임사무 폐지를 추진하였고 지금은 완전히 사라졌다. 한국의 경우는 자치사무와 기관위임사무가 대부분이다.
자치사무 중 시,도 및 시,군,구별로 사무가 배분된 구체적 목록
3.3. 지방자치단체의 단위
- 특례시는 지방자치단체의 단위가 아니라 도농복합시처럼 자치시를 구분하는 유형에 불과하다. 지방자치단체의 단위는 지방자치법 2조에 있는 것만 유효하므로 수원특례시 같은 단어를 사용해선 안 된다.
3.4. 자치단체의 예하 행정구역
3.5. 특별지방자치단체
4. 외국의 지방자치단체
4.1. 일본
일본국 헌법과 지방자치법(地方自治法)에 따라 地方公共団体(지방공공단체)라고 한다. 줄여서 자치체(自治体)라고도 한다.4.2. 미국
카운티나 그 이하의 지역에 대해서는 주 법률에 따라 자치권이 보장되지 않을 수 있다.
4.3. 러시아
- 시(город)
- 군(район)
- 행정구(административный округ)
4.4. 대만
미수복지구를 제외한 현재 자유지구(타이완 지구)에 한해서만 표현. 실질적으로 1급과 2급은 같은 급으로 취급된다.- 1급 행정구역 - 직할시, (성)[23]
- 2급 행정구역 - 현, 성할시(성 관할의 시)
- 3급 행정구역 - 향, 진, 현할시(현 관할의 시), 대만 원주민 자치구[24]
- 4급 행정구역 - 리(도시), 촌(농촌) - 대만은 리와 촌도 지방자치단체이고 리장과 촌장을 지방선거로 선출한다.
4.5. 프랑스
지사라고 할 수 있는 préfet와 sous-préfet가 존재하긴 하지만, 도지사 혹은 주지사와 완전히 같진 않다.- 레지옹(Région) - 18 (본토 13, 해외 5)[광역단체장][26]
- 데파르트망(Département) - 100 (본토 96, 해외 4)[광역의원][28]
- 코뮌(Commune) - 36,682 (본토 36,570, 해외 112)[기초의원][30]
- 아롱디스망(Arrondissement)[31] - 45 (파리 20, 리옹 9, 마르세유 16)[기초단체장][33]
5. 지방자치를 시행하지 않는 국가
실질적인 지방자치(주민자치)를 시행하지 않는 국가. 단체장의 경우 보통 중앙정부에서 인사권을 가지고 있다.5.1. 중국
중국은 성급[34]이나 지구급 행정구역[35]의 대표를 중앙에서 내려보내므로 이들은 실질적인 지방'자치'단체[36]라고 할 수 없다.[37] 이로 인해 중앙-지방의 관계가 수직적이지만, 그와는 별도로 각 성과 시에서 실질적으로 행사하는 자치권은 또 상당히 큰 편에 속한다. 중국이 워낙 거대한 나라이기 때문에 중앙에서 모든 권한을 다 행사할 수 없어 많은 부분을 지방에 위탁하고 있기 때문. 심지어 국가조직이라 할지라도 한국의 국가조직의 지방청이 국가조직의 명령을 그대로 이행하는 것과 달리 중국의 국가조직의 지방청은 지역 공산당의 눈치까지 봐야 한다.특별행정구의 대표는 지역의 간접 선거로 선출하기는 하나 지방자치 수준을 넘어 국방 및 외교 관련 사안 이외에는 거의 독립국가나 다름없다. 과거 특별행정구의 경우 내치에 거의 간섭하지 않을 정도로 자치권이 컸지만 현재의 경우 홍콩 보안법 등의 통과로 인해 자치권이 약해지고 중국 정부의 간섭이 커지고 있다.
한편 현급 행정구역 이하의 대표는 선거로 선출하기는 하나 일당독재국가답게 공산당 추천 인사가 당선되기 때문에 실질적으로 지방자치단체라 보기는 어렵다.
5.2. 북한
지방자치단체가 없다. 지방인민위원회와 로동당 지방조직으로 존재하나 모두 중앙당에서 지명하는 관선제이기에 자치권이 없에 지방자치단체라고 할 수 없다. 광역자치단체에 대응되는 시도인민위원회와 기초자치단체에 대응되는 시군구역인민위원회로 나뉜다.6. 여담
- 자치단체를 오타로 자지단체라고 입력하는 경우가 종종 있다. 춘천MBC에서도 춘천시, 6년 연속 강원도 자지단체 합동 평가 우수(아카이브)라고 보도하기도 했고, 채널A에서도 프랑스에는 무려 59개 자지단체 연합이 있다?!(아카이브)라는 제목의 보도를 하기도 했다. 국민권익위원회 활동 홍보 자료에서도 국민권익위원회-전라북도 지방자지단체 반부패 협력 강화 업무협약 체결이라는 글이 올라오는 등 실수하기 쉬운 오타다. 심지어 행정규칙 중 하나인 지방채 발행한도액 설정 및 지방채무관리 등에 관한 예규에서도 지방채무는 "법 제2조 제5호에 따른 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자지단체의 의무"라고 한다. 지방자지단체에두는국가공무원정원에관한규정개정 건 기록물도 존재한다.
7. 관련 문서
8. 둘러보기
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[1] 엄밀히 말하면 '지방자치단체'라는 개념에는 지방의회(입법부 지방의회는 행정부이다)도 포함되기에, 행정부를 뜻하는 '정부'라는 단어를 기준으로 비교하는 것은 다소 오해의 소지가 있다. 하지만 넓은 의미으로 입법, 사법, 행정의 삼권을 아우르는 통치 기구를 지칭하는 말이기 때문에 틀린 말은 아니다. 다만 대한민국에서는 용어는 지방자치단체라고 하고는, 사실상 '행정부' 중심의 자치가 이루어지고 있고, 입법에 해당하는 지방의회는 형식적이고, 사법에 해당하는 부분은 전혀 없다.[2] 지방정부가 행정권, 입법권, 사법권을 모두 가지며, 외교권과 국방권만 없다. 군사력에 대해서 국방이 아닌 지역방위를 위한 군대를 가지는 경우도 있다.[3] 어감상 지방정부는 중앙정부에 어느정도 독립적인 느낌이 든다면, 지방자치단체는 국가의 하부 기관 같은 느낌이 나기 때문이다. 또한 사법 부문에서 전혀 지방자치가 이루어지지 않은 점도 한몫하고 있다.[4] 지자체장, 단체장 등으로 약칭하기도 한다.[5] 법령에서는 보통 "시장ㆍ군수ㆍ구청장" 혹은 "시ㆍ군ㆍ구청장"으로 표현한다.[6] 법령에서는 보통 "시ㆍ도지사"으로 표현한다.[7] 법령에서는 보통 "시ㆍ도교육감"으로 표현한다.[8] 교육자치에 관한 법률에 따라, 광역자치단체의 업무 중 학예에 관한 사항은 시장이 아닌 교육감이 담당하도록 되어 있다. 학예에 관하여는 교육감이 광역자치단체장과 동일한 집행기관으로서 기능하며, 교육감 및 교육청은 지자체장에 소속되어 있는 하부 기관이 아닌, 지자체장과 함께 해당 지자체의 집행부를 구성하는 대등한 주체라고 이해할 수 있다.[9] 제주특별자치도 한정. 2023년 6월 11일 설치되는 강원특별자치도와 2024년 1월 18일 설치되는 전북특별자치도는 기초자치단체가 존재한다.[10] 일반적으로 언론이나 보도자료에서 기초지자체를 229개로 보는 경우가 많은데 이는 행정시인 제주시와 서귀포시를 포함하고, 세종특별자치시를 하나의 기초지자체로 보기 때문인 것으로 보인다. (도시의 지속가능성 및 생활인프라 2019년 평가결과보고서 p. 192 참고함)[11] 해주시·벽성군, 평양시·대동군, 함흥시·흥남시·함주군, 신의주시·의주군, 청진시·부령군 등[12] 일본의 지방자치제와 유사하다. 일본에서 정·촌은 기초자치단체에 해당되지만, 군은 몇 개의 정·촌을 묶은 지역적 구역에 불과할 뿐 행정력을 가지는 행정기구도, 자치권을 가지는 자치단체도 아니다.[13] 이 영향으로 지금도 가족관계등록부 사무는 시(구)·읍·면 소관이며, 따라서 혼인신고 및 가족관계등록부 정정신청 일체를 군청이나 동사무소에서 처리할 수 없다. (출생신고 및 사망신고에 한하여 특례규정을 두어 동사무소를 경유하여 처리할 수 있도록 허용했을 뿐이다.)[14] 즉, '포항시'와 '북구' 사이를 띄지 않는다.[15] 서울특별시가 유일.[16] 세종특별자치시가 유일.[17] 제주특별자치도 제주시와 서귀포시는 기초자치단체가 아니라 행정시라서 시장이 주민의 선출에 의한 민선직이 아닌 도지사의 임명에 의한 관선직이다.[18] 서울특별시 중구, 부산광역시 연제구 등. 특별자치시는 산하에 기초자치단체를 두지 않는 단층형 광역자치단체이므로 자치구가 없다.[19] 제주특별자치도의 제주시, 서귀포시.[20] 경기도 수원시 팔달구, 경상남도 창원시 성산구 등.[21] 도(都)는 도쿄도가 유일, 도(道)는 홋카이도가 유일하다. 도쿄의 도(都), 홋카이도의 도(道), 교토와 오사카의 부(府)를 제외하고는 모두 현(県)이다. 오키나와도 현이다.[22] 다만 도쿄도와 교토부에는 구가 존재하며, 이를 합쳐 '시구정촌'으로 지칭하기도 한다.[23] 성은 지방자치단체가 아니라 국가 파출기관이다. 권한은 전혀 없는 명목상의 행정구역이다. 1994년 지방선거 때에는 타이완 성에 대해 지방자치제를 실시해서 민선 쑹추위 성장도 뽑았지만... 국민당과 민주진보당이 합의해 성의 기능을 정지했다.[24] 대만의 구는 대부분 행정구이고 이것은 지방자치단체가 아니라 직할시의 파출 기관이다. 그러나 원주민 자치구로 지정된 곳은 지방자치단체로서 지방선거를 치르며, 원주민이 구청장(구장)이 되고 구의회(대표회)도 있다.[광역단체장] [26] 레지옹 지사가 행정적인 부분을 담당하고 의회 의장이 입법 부분을 담당한다. 의회 의장은 민선으로 뽑힌 의회 의원들 사이에서 나오지만 주지사는 관선이다.[광역의원] [28] 데파르트망 지사(혹은 주지사)가 행정적인 부분을 담당하고 의회 의장이 입법부분을 담당한다. 청사가 있는 데파르트망의 지사가 해당 데파르트망이 속한 레지옹의 지사를 겸한다. 의회 의장은 민선으로 뽑힌 의회 의원들 사이에서 나오지만 주지사는 관선이다.[기초의원] [30] 코뮌의 장은 시의회 의장과 시장을 겸한다.[31] 파리, 리옹, 마르세유 코뮌에만 있는 하위 개념. 구라고 보면 됨[기초단체장] [33] Sous-préfet(구청장)가 기초단체장이다. 청사명은 sous-préfecture(구청)다. 대한민국과 달리 구의회는 없다. 기초자치단체장은 데파르트망과 레지옹 지사와 마찬가지로 민선이 아닌 관선이다.[34] 성, 자치구(대한민국의 자치구 같은 것이 아니라 소수민족 자치구를 말한다. 예를 들면 내몽골 자치구), 직할시, 특별행정구[35] 지급시(地级市), 지구, 자치주, 맹(盟, 내몽골 자치구에만 있는 행정구역)[36] 주민자치[37] 형식적으로는 선거로 선출된 지방의 대표자인 인민대표들이 임명하는 것이지만, 이들도 하위 지역의 간접선거로 선출된 자들이다.[38] 내몽골 자치구의 행정구역.[39] 내몽골 자치구 내의 소수민족을 위한 기.