행정구역

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1. 개요2. 기준3. 명칭

3.1. 서양

3.1.1. 오늘날 행정구역의 기원과 역사

3.2. 한자 문화권

4. 행정구역과 행정5. 위계6. 협력7. 번역8. 각국의 사례

8.1. 대한민국의 행정구역8.2. 외국의 행정구역

9. 청사의 소재지가 불일치하는 행정구역

1. 개요

행정구역(行政區域, Administrative division)은 행정기관의 권한이 미치는 일정한 구역이다. 도, 시, 군, 구, 읍, 면, 동 따위가 있다.

2. 기준

행정구역이란 국가와 같은 상위 통치 단체가 존재해야지만 상정 가능한 개념으로, 국가가 없는 곳에는 관습적 지명은 존재할지언정 행정구역이란 것이 존재할 수는 없다.[1]

한편 반대로 행정구역이 존재한다고 해서 반드시 행정이 이루어진다고 할 수는 없다. 행정 체계가 미비했던 전근대에는 분명 기록상에는 한 국가의 행정구역이라고 되어있는데 실상 그 어떤 사람도 지역에 파견되지 않은 등 사실상 기능하지 않는 이름뿐인 행정구역들도 많았다. 대개 변방의 인구 희박 지대에 그런 예가 많다.[2] 오늘날에는 그런 곳은 거의 없어졌지만 정치적 이유로 실질 통치는 불가능하지만 명목상으로 행정구역을 지정한 것(대한민국의 이북 5도 등)이 있다. 아울러 일원화된 국가 행정 체계의 부재로 각종 지역 행정 체계가 모자이크처럼 짜깁기된 형태의 행정구역 체계들도 많이 존재했다.

자치 권한은 없을 수도 있다. 국가가 존재한 이래 행정구역은 언제나 존재해왔지만 공화주의의 역사가 짧은 지역에서는 오랜 기간 자치가 일절 이루어지지 않아왔으며, 지금도 중앙에서 관리가 파견되어 통치가 이루어지는 관치 행정구역이 세계 곳곳에 많다. 한편 지방자치가 이루어지는 경우에도 과거 역사에서 행정상으로 나눠놓은 행정구역에 따라 지방자치 단위가 형성되는 때가 많다.

관습적인 지역 관념과 행정구역 구획이 반드시 일치해야 할 필요성은 없다.[3] 그러나 행정구역 설치의 효율성 면에서 기존의 지역 관념을 따르는 것이 훨씬 유리하기 때문에 실제로는 많이 일치하는 편이다.[4] 생활권 역시 행정구역 설정의 주요 고려 대상 중 하나이다.

지역을 나누는 여러 방법 중 행정구역의 특징이라고 하면, 같은 단계의 행정구역끼리는 경계를 충실히 정해두었다면 점이지대가 없이 경계가 확실하다는 것이다. 예를 들면 하나의 필지가 서울특별시에 속함과 동시에 경기도에 속할 수는 없는 것이다. 경우에 따라 행정구역 경계를 제대로 안 정해놔서 경계가 모호한 경우도 있다. 과거의 실제 사례로는 1995년 이전의 경기도 광명시 철산3동 안양천 동쪽 월경지였는데, 주민등록은 구로구, 재산세 징수는 광명시 관할이었다. 행정 체계가 미숙하던 과거에는 경계가 불분명하거나 각종 국가 통치 행위의 관할권이 서로 다른 혼란스러운 현상이 전세계적으로 자주 나타났다.

3. 명칭

3.1. 서양

라틴어 원어 'provincia(프로윙키아)'는 이탈리아 본국과는 체계가 다른 식민지~속령에 가까웠으나 후대 디오클레티아누스 황제가 이탈리아의 본국 특권을 폐지하고 똑같은 일개 속주로 강등시킴으로써 동등한 행정구역이 되었다. 이러한 연원을 반영해서인지 오늘날 'provincia'에서 이어져오는 동원어 'province' 류는 한국에서 '도'(道)의 번역어로도 쓰이는 등 대개 일반 비자치 행정구역에 자주 쓰인다.[5] 한편, 한자 번역어 '속주'(屬州)는 고대 로마에만 한정되어 쓰인다.

마찬가지로 일반 행정구역을 지칭하는 데 자주 쓰이는 'prefecture'는 로마 제국의 콘스탄티누스 1세가 'praefectura praetorio'(프라이펙투라 프라이토리오, "법무 지역")[6]과 'diocese'(디오케세, "구")[7]를 지정했던 데에서 왔다. Praetorian prefecture 문서 Roman diocese 문서 동아시아에서는 언제 처음 그렇게 대응되었는지는 알 수 없지만 오늘날에는 대개 '현'(縣)에 대응되고 있다.

3.1.1. 오늘날 행정구역의 기원과 역사

오늘날 세계적으로 널리 통용되는 행정구역은 대체로 영미권의 지방자치제도에서 유래되었으며, 독자적 기원을 지닌 한국 또한 일부 영향을 받았는데, 이를 알아보기 위해서는 고대 로마 제국의 통치와 중세 봉건제 하에서의 질서를 알아볼 필요가 있다.[8]

고대 지중해세계 패자였던 고대 로마의 행정체제는 초기에는 도시를 중심으로 설정되었다가 제국의 확장과 함께 속주의 설치 및 도시 분류의 변화를 겪었다. 도시는 주변 농촌(vicus; pagus)과 장원(latipundium; villa)의 종주지로서 정치·경제·문화의 중심지였으며, 로마에서 해외로 이주하여 새로이 형성된 '식민시'(colonia)나 예로부터 존재해오면서 로마로 흡수된 동맹시 및 로마의 분구인 '자치시'(municipium)가 존재했다가, 동등한 시민으로 취급하게 되면서 단순히 '도시'(civitas; urb)로[9] 통합되었다.본래 촌락을 뜻하였던 'vicus'와 'pagus'는[10] 차츰 의미가 분화하면서 전자가 마을을 가리킨다면 후자는 그러한 마을을 포함하는 소규모 행정단위를 가리키는 말로 변모하였다. 농장, 즉 장원(manor)을 가리키던 'villa'는 시설 인근에 마을이 형성되거나 아예 장원을 중심으로 하는 마을이 형성되는 등의 이유로 후대에는 그 자체가 마을을 뜻하는 'village'로 파생되었다. 한편, '속주'(provincia)의 경우에는 원래 행정관의 관할구역으로, 대외정복으로 외부 영토가 생기면서부터 이들 지역을 통치하는 단위로 변용되었다. 그 외에 군정이나 민정 상의 이유로 다양한 계급의 행정관인 '코메스'(comes)가 관할하는 '코미타투스'(comitatus)나 군구 사령관인 '둑스'(dux)가 관할하는 '두카투스'(ducatus) 등이 설치되고는 하였다.

반면, 국경 너머 게르만족은 아직 부족이나 부족동맹체 수준을 벗어나지 못하였는데, 이들 지역에는 부족장을 위시로 농사를 짓던 소규모 자연촌락(hamlet; thorp)만이 있었고, 이를 아우르는 정치체는 방어적 군사연맹에 불과한 까닭에 평시에는 존재감마저 미미하였다. 비록 이들이 토이토부르크 전투처럼 로마군을 패배시키고 정복 의지를 좌절시키기도 하였으나, 특출난 개인을 중심으로 한 일시적인 현상이었을 뿐 그 이상의 국가체제로 나아가지는 못하였다. 또한, 게르만족이 로마와 대립하기만 한 것이 아니라 서로 평화적 교류도 하고, 스스로 제국 영내로 이주하여 로마화하기도 하였다. 게다가 게르만족들도 부족들마다 로마를 공격하기도 하였으나 로마에 동화되어 로마를 위해 싸우기도 하고 아예 로마 밖에서 서로 전쟁을 벌였다. 그래서 그 일대 로마 제국의 안보 부담은 초기에는 동방보다는 가벼운 편이었다.

하지만 게르만족도 로마와의 교류와 충돌을 통하여 발전하였고, 전술의 진보는 물론 물산의 증가로 경제력이 높아지고 정치적으로도 군사지도자로서 왕과 족장의 지위가 더 강화되었다. 이러한 압박에 대응하고자 각지에 더 많은 의무를 요구하였는데, 동방에 비해 낙후하였던 서유럽 일대에서는 차츰 이를 부담스럽게 여겨서 제국에서 이탈하려고 하였다.[11] 오히려 이 과정에서 어떻게든 서로마 제국의 붕괴를 막아보려 한 것은 이미 제국 내에서 적지않은 지분을 차지하게 된 게르만족이었는데, 기존에 부족장으로서 기반세력을 가진 이들이 로마로부터 관직을 받거나 이를 자칭하고 용인받으면서, 비록 서로마 제국의 해체를 막지는 못하였더라도 이후 새롭게 나타날 질서에 옛 로마의 전통적인 행정체제를 도입하게 되었다.

그 결과, 게르만-로마의 융합으로 상대방 단어를 차용하거나 몇몇 어휘가 다른 어휘를 대체하게 되었다. 마을을 가리키는 단어로서 옛 서로마 일대에서는 'village' 등 라틴어 'villa'의 파생형이 게르만어 'hamlet'이나 'thorp' 등을 밀어냈으나, 라인 강 너머 독일 지역에서는 자기말을 유지하여 'dorf'라고[12] 불렀고, 도시의 경우 역시 로망스어 지역은 'civitas'나 'urb'의 파생어를 사용하고 게르만어 지역은 고유어인 'town' 등을 사용하였다. 자치시를 가리키던 'municipium'도 지방자치단체를 가리키는 말로 남았으며, 식민시 'colonia'는 식민지(colony)를 가리키는 명사가 되었고, 마을을 가리키던 다른 용어 'vicus'는 교구의 하부단위로서 십일조를 거두는 교구신부의 관할지로 바뀌었다. '속주'(provincia)도 두루뭉술하게 지역 일대를 가리키는 말로 사용되었다. 하지만 특히 널리 받아들여진 말은 백작(comes; count)의 영지로서 백국(카운티)이었는데, 로마 시대에나 그 이후에나 가장 기초적인 행정단위로 여겨졌다.[13]

봉건제 문서에서 보듯, 아래로부터 수렴적으로 권력구조를 쌓아올린 중세 초에는 군주권이 미약했다. 오랜 기간 수많은 백작 및 백국(county)을 위시한 제후·봉신들이 탄생하고 소멸하고 난립하였으며, 명목상 왕국이나 제국의 경계는 느슨하게 인식되어서 실제로는 여러 국가를 아우르며 영지를 보유하고 같은 나라 안에서도 서로 경쟁하며 싸우는 상황이 많았다. 그런데도 군주들은 과거부터 그러하였듯 집단안보체의 수장으로서 공공성을 유지하였고, 안정기에 접어들면서 성장한 도시 공동체와의 연대로써 각지의 분권적 정치주체인 제후를 제압하고 중앙집권국가를 형성해나갔다. 그리고 이렇게 안정된 '상태'(status)를 유지한 정치제는 곧 '국가'(state)라고 불리게 되었다.[14][15]

근대 중앙집권적 국민국가가 성립한 이후, 옛 백국을 가리키던 카운티(county)는 행정구역으로서 '군'(郡)에 대응하는 개념으로 변모하였고, 이를 세분화한 '구'(district) 등의 여러 단위가 새로이 탄생하였다. 그리고 이러한 행정구역들은 제국주의시대 유럽의 식민지배 과정에서 각지에 이식되었고, 식민지들이 독립한 오늘날에도 이어지고 있다.

이러한 행정구역체계는 현대 모든 나라에서 일률적으로 들어 맞지는 않는다. 각국의 역사적 경험이 다르고 정치 혹은 사회, 경제 등 여건이 다양한 까닭이다. 예컨대, 단방제 국가 중 일부에서는 주의 역할을 구성국이 대신하거나 그 상위에 위치하기도 하고,[16] 미국에서는 주(state) 아래에 카운티(county)-시(city)가 있으나 영국에서는 구성국 아래에 지역(region)-주(county)[17]-시(city)인 경우도 있다. 스페인도 자치지방(comunidad autonoma)-주(provincias)-시(municipios)-구(pedanias)로 이어진다.

3.2. 한자 문화권

'주'(州)는 주나라 시대에도 쓰였을 정도로 그 역사가 무척 오래되었다. 오늘날에는 (한국어 기준으로) 미국의 'state', 캐나다의 'province', 영국의 '카운티', 러시아의 'область' 등 각국의 최상위 행정구역의 번역어로 자주 쓰인다.[18]
'도'(道)는 진나라에서 이민족 지역에 설치한 현(縣)과 동급의 행정구역이다. 이후 당태종 정관 원년(627년)에 전국을 10개 도로 나눈 것이 현재 광역 행정구역으로서 도의 시초이다.[19] 한국에는 고려 초에 10도가 도입되었다.
'성'(省)은 본래 '중서문하성'과 같이 중앙 관청을 나타내는 명칭이었지만[20] 원나라 시기부터 지역 행정구역 이름으로 쓰이게 되었다.[21] 다만 원나라 시기에는 성보다 행성(行省)[22]이라는 명칭으로 지방관이 설치되어 운영되었다가 현재 중국의 행정구역과 비슷해진 시기가 바로 명나라때다. 명나라때 성급행정구역이 본격적으로 정비되기시작하여 청나라를 이어 지금까지 이어지고 있다.
'군'(郡), '현'(縣)은 진(秦), 한(漢)의 군현제가 유명하다. 현을 처음 도입한 것은 초나라이다. 시초부터가 주나라의 봉건제를 타파하고 지방관을 내려보냈다 보니 오늘날에도 일반 행정구역에 자주 쓰인다. 군과 현은 대개 같이 쓰이는데 어느 것이 더 상위인지는 시대/국가마다 다르다. 다만 중국의 경우, 춘추시대까지는 군과 현 중 무엇이 더 상위 행정구역인지 딱 잘라 말할 수는 없었으나 상앙이 진(秦)에서 군현제를 실시하고 그 진의 진시황이 천하를 통일한 이래로 군이 존재했을 때는 항상 군이 현보다 상위 행정구역이었다.[23]
'목'(牧)
'로'(路)는 북송(北宋)에서 처음으로 설치한 행정구역으로, 당나라의 도(道)와 이름만 바뀌고 사실상 똑같은 역할을 했다. 거란, 금 역시 로를 설치했다. 현대 대한민국에서는 행정구역보다는 주소(도로명주소)와 엮어 사용한다.
'구'(區 또는 区): 특정 행정구역을 다시 나눈 하위 지역들에 주로 붙는다. 오늘날 대개 시 산하에 설치된다.
'부'(府), 도호부
'시'(市)는 일본이 1888년에 최초 도입한 행정구역이다. 대개 서양의 'city'를 '도시'(都市)로 번역한 데에서 유래했다. 한국에서는 해방 이후 쓰이기 시작했다.

4. 행정구역과 행정

행정구역 경계에 따라 갈리는 것으로는 학군, 관할 지방법원, 세무서, 병무청(징병검사), 예비군 훈련장 등이 있다. 참고짤

어떤 사건이 발생했을 때 행정구역의 경계 부근에서 이루어졌다면 자기네 일 아니라고 서로 미루는 경찰들을 볼 수 있을 것이다. 아니면 반대로 실적 올리려고 오히려 자기네 일이라고 하는 경우도 왕왕 있다. 이는 관공서의 관할 지역 구분이 보통 기 설정된 행정구역을 기준으로 하기 때문이다. 비슷한 경우로는 어떤 사건이 항만 지역 또는 해안가에서 발생한 경우 서로 자기네 일이라고, 또는 서로 자기네 일 아니라고 우기는 국군이나 육경이나 해경의 경우가 있다.

외국에서는 행정구역과 자치구역이 상이한 경우가 있으나, 대한민국에서는 특별시/광역시/특별자치시/도/특별자치도, 자치시/자치군/자치구 레벨에서 행정구역과 자치구역은 일치한다.

서구권은 특별구[24] 제도(학군, 소방서 관할구역 등으로 명목상 행정구역과 별개로 기능별로 관할을 구분하는 제도)와 지자체 간 협력 거버넌스가 발달되어 있어서 행정구역과 학군, 소방서 관할구역 등이 따로 노는 경우가 많지만[25] 한국과 일본은 행정구역에 따른 학군, 소방서 관할구역 등의 구분이 뚜렷하다.

5. 위계

행정구역은 행정 체계를 반영하여 수직적 위계를 지니고 있다. 이를 수치화하여 위로부터 '1급 행정구역', '2급 행정구역' 식으로 부른다. 예를 들어 대한민국은 대한민국이라는 국가 바로 하위에 도(및 특별자치도)와 각종 독립시(특별시, 광역시, 특별자치시)가 있으므로 이들을 1급 행정구역으로 묶을 수 있다.

자치성: 광역자치단체-기초자치단체
대개 소규모의 생활권에 기반한 기초자치단체가 구성되고, 이들을 2차적으로 다시 묶은 광역자치단체가 존재한다.
한국의 경우 시, 군, 특별시 및 광역시의 구가 기초자치단체를 이루며 도(특별자치도), 특별시, 광역시, 특별자치시가 광역자치단체를 이룬다. 독립시는 주로 그 자체로 지리적으로 속한 광역자치단체와 동급의 광역자치단체로 간주된다.[26]
몇몇 행정구역들은 자치성이 강화되어있다. 이런 곳은 명칭에도 '자치', '공화국'이 들어있을 때가 있다. 경우에 따라 몇몇 자치정부는 자치성이 거의 국가에 준하는 단계에 이르러 사실상 다른 국가인 경우도 있다.
이 기준은 지방자치에 의한 것이므로 지방자치가 이루어지지 않는 곳에서는 적용하기 어렵다. 예를 들어 전근대 중국의 후한 13주 등의 '주'는 광범위한 지역의 도시들을 묶은 행정구역이지만 각 행정관(자사)은 황제가 임명하는 자리지 각 주 시민들이 민주적으로 선출한 것은 아니므로 '광역자치단체'라고 할 수는 없다. 그래도 현대에는 각 국가들이 실질적 민주성과는 별개로 민주적 형식은 갖추고 있으므로[27] 대체로 이 기준에 따라 행정구역을 분류할 수 있다.

규모에 따른 기준
대개 규모에 따라 아래와 같은 식이 된다. 이에 따라 대다수 국가는 3단계 정도의 행정구역 위계를 운용하고 있다.

국가: 역사 내내 대체로 하나의 행정 체계를 이루는 가장 큰 단위이다. 국가 이상의 국가연합 조직은 아직 국가만큼 보편적이지 못하다. 국가에 준하거나 사실상 국가급 권한을 가진 구성국, 연방 체제 등이 존재한다.
어떠한 경우에는 실제로는 한 국가의 종속 지역이지만 명칭은 국가에 해당하는 것을 쓸 때가 있다. 대개 연방이나 제국과 같이 국가에 준하는 광범위한 지역을 포괄하는 체제일 때가 많다. 연방의 구성원인 예는 러시아 연방의 투바 공화국을,[28] 제국의 종속 지역인 예는 대영제국의 아일랜드 자유국을 들 수 있겠다.[29]
지방: 국가를 몇 개 정도로 나눈 것이다. 한국으로 치면 '충청도 지방' 등의 것이다. 대체로 아래 도시 행정구역을 묶는 광역자치단체를 구성한다. 도시가 곧 국가인 도시국가는 이 단계 행정구역이 존재하지 않는다.
한국에서는 도가 대표적 지방 행정구역이며, 외국의 이 단계 행정구역은 현, 주 등으로 번역하곤 한다.
모든 지방 구별이 행정구역화되지는 않는다. 가령 조선시대에 각 도는 '좌도/우도'로 나뉘었지만 이는 관념적 지방의 구별이고 행정관(관찰사)은 도마다 배치되었다. 한편 오늘날의 남북도는 모두 각각 도지사를 선출하므로 별개의 행정구역이라고 할 수 있다. 세계 곳곳에는 '북부 지방', '남부 지방' 등의 관념들이 있으나 면밀한 행정구역으로 나뉘지는 않는 것이 많으며, 비교적 기준선이 확실한 경우에도(일본 규슈, 시코쿠 등처럼) 정치-행정적 기능 없이[30] 관념상의 구분인 것이 많다.
개수는 매우 다양하지만 적어도 2개는 있어야 이 단계 행정구역이 제대로 기능을 한다. 1개밖에 없으면 국가 행정구역과 지방 행정구역의 차이가 없기 때문이다. 딱 대만이 그런 상태로 타이완성의 기능은 매우 적다. 최대치를 따지자면 미국이나 러시아도 지방 수준의 행정구역이 100개를 넘지는 않으므로 이 즈음이 상한선이라고 볼 수 있을 것이다.
영토/인구 대국은 도시로 내려가기까지 지방 행정구역의 단계가 더 많을 수도 있다. 가령 인도의 행정구역은 기본적으로 국가 바로 밑에 주 행정구역으로 나뉘나, 몇 개의 인접 주끼리 지방 의회를 구성한다. 한편 중국은 시 행정구역을 넓게 설정하고[31] 시 행정구역의 단계를 세분화하여 넓은 영토와 인구에 필요한 행정 수요에 대응한다.
영토/인구 대국의 최상위 지방 행정구역은 다른 국가에 준하는 규모를 지니기도 하며, 이에 따라 자체적 권한도 많을 때가 많다. 미국의 주가 대표적이다.[32] 한국에서는 대체로 '주'라고 하면 미국의 주처럼 "국가에 준하는 거대 지방 행정구역"을 연상할 때가 많다.
도시: 직접적 생활권이다. 지방자치가 이루어진다면 대체로 도시를 기준으로 기초자치단체가 구성되는 편이다. 한국에서는 시, 군이 여기에 해당한다.
영토나 인구가 거대한 국가라고 해서 도시가 몇 배로 거대한 것은 아니고, 대체로 도시의 수가 많은 것이다. 21세기 초반 기준으로 메트로폴리스의 인구 상한 선은 1000만 명 단위이며,[33] 중국이나 인도 같은 인구 대국이라고 해서 한 도시의 인구가 1억 명에 이르는 도시가 존재하는 것은 아니다.[34] 이만한 인구 수준에 이르면 하나의 도시가 아니라 여러 대도시가 일정 거리를 두고 인접한 메갈로폴리스를 이루게 된다.
도시는 또다시 크기에 따라 대도시, 중도시, 소도시 등으로 나뉜다. 국가마다 도시 규모에 따른 행정 수요에 대처하기 위해 도시 행정구역의 차등을 두는 것이 보통이다.
도시 하위 행정구역: 도시는 직접적 생활권에 따라 구획이 이루어진다. 이에 따라 행정구역 명칭 역시 '구'(區), 'district'처럼 "구획"이라는 의미를 담은 단어를 사용한다. 도시 이하의 단위들은 대체로 행정을 위한 구획들이어서 독자적 기초자치단체를 이루어지지는 않는 편이다. 행정 서비스도 이 단계에 모두 갖추기보다는 상위 행정구역에서 한꺼번에 다룰 때가 많은데, 이 단계 행정구역에 모두 행정복지센터라는 형태의 행정 기관을 두는 한국이 좀 예외적인 편이다.
한국에서는 동(도시), 리(교외)가 이 단계에 해당하며, 구는 있는 도시도 있고 없는 도시도 있다.

유럽연합

회원국

NUTS

하한선

상한선

NUTS 1

300만 명

700만 명

NUTS 2

80만 명

300만 명

NUTS 3

15만 명

80만 명

격
사회적 위계이다. 신분제도가 당연하던 전근대에는 높은 신분이 주로 거주하는 "고급" 행정구역이 존재했고, 반대로 반란 따위로 반역향이 되어 격이 떨어지는 행정구역으로 전락하기도 했다. 한국사에서는 고려시대에 천민들이 주로 거주하는 향, 소, 부곡 등이 있었다. 인종, 민족, 종교 분포에 따른 행정구역 차등도 종종 나타났다.[37] 이러한 격에 따라 세율, 사회적 대우 등의 차별이 이루어졌다.
오늘날에는 평등주의에 입각하여 각 행정구역 사이의 격의 차이를 두지는 않는다. 예를 들어 인구가 100만에 이르는 수원시라고 해서 지방 소멸의 문턱에 있는 태백시보다 더 높다고 여겨지지는 않는다.[38] 수원시 같은 대도시가 제도적 특례를 받는 것은 많은 인구에 따른 행정 수요를 감당하기 위함이다. 다만 몇몇 대도시나 특별한 기능을 지닌 도시들은 독립시가 되어 행정 제도적으로 여타 지방 행정구역과 동등한 위계로 처리된다.
수도로서의 대우는 이 범주에 속한다고 할 수 있다. 국가에 따라 제도적으로도 수도만이 사용하는 행정구역이 있을 때도 있다. 그렇지 않더라도 수도는 특별한 도시로 여겨지며, 외국인들도 주로 다른 도시보다 수도를 먼저 알게 될 때가 많다.
북한은 오늘날에도 특별한 기준 없이 특별시, 직할시 등의 승격과 강등을 반복하는 모습을 보이고 있다.

6. 협력

서로 다른 행정구역끼리 협력할 때도 있다. 인접 지역은 공통 사안에 대해서 단일한 의견을 내거나 세금 등의 제도를 통합하는 연합체를 구성하곤 한다. 대개 직접적인 행정구역 통합이 어려울 때 이러한 연합체를 구성한다.

대한민국

메가시티

프랑스

métropole: '광역시' 정도로 직역된다. 대도시와 인근 위성도시를 묶은 연합체이다. 독립시는 아니지만 지방세를 권역에서 걷을 권한이 있어 일정 부분 제도적 권한이 존재하는 특수 시로도 볼 수 있다. 파리와 리옹 메트로폴만이 별개의 의회를 지닌다.
pays: '지방' 정도로 직역되는 단어로, 인접 코뮌 여럿의 연합체이다.

여건이 비슷한 행정구역들이 특정 사안에 대해 연합하기도 한다. 인구 50만을 넘긴 자치구들이 특례구의 설치를 요구하는 것이 그 예이다.

떨어진 지역끼리 주기적 교류를 하는 자매도시도 이 맥락으로 볼 수 있다.

7. 번역

행정구역 위계 명칭은 명칭에 따라 잘 번역되는 것도 있는 한편, 그렇지 않고 음차되는 것들도 많다. 위에서 다룬 바와 같이 대부분의 국가는 3~4단계의 행정구역 체계를 채택하고 있어[39] 자국의 행정구역 체계에 맞추어 번역하는 관례가 있으나, 경우에 따라 그렇게 대입할 수 없는 것들도 많다.[40] 이러한 것들은 정답은 없는 문제라서 뭘로 번역했다고 틀렸다거나,[41] 반드시 음차를 해야 한다거나 등으로 강하게 주장할 수는 없는 부분이다. 다만 번역하는 방향으로 방침을 정했다면 번역어 사이의 위계는 통상적인 수준에서(도 위에 군이 오지 않게 한다거나) 맞출 필요가 있다.

자국(혹은 여타 한자문화권)의 행정구역 명칭이 영어로 번역되는 양상을 고려하기도 한다. 한국의 경우 '도'는 province로 번역되는 편인데, 그런 영향으로 province 계열의 어휘를 쓰는 서구권 행정구역을 종종 '도'로 번역하기도 한다.

번역의 등가성 측면에서 바람직하지는 않으나 종종 동격의 여러 행정구역을 동일한 명칭으로 번역할 때도 있다. 예를 들어 일본의 도(道), 부(府), 현(縣)은 영어로 모두 prefecture로 통일해서 번역하는 것이 보통이다.[42]

종종 비영어권 국가의 행정구역을 영어로 번역한 것을 음차할 때도 있다. 한국에서 영어 외의 행정구역 위계 명칭은 영어에 비해서 음차 비율이 높지 않고 번역될 때가 많다.[43]

한국에서는 대체로 국가 바로 하위의 행정구역을 '주'로 번역하는 경향이 강하다. 한국으로 대입하자면 '도'로도 번역할 수 있겠으나, 한국에 현재 존재하는 행정구역이라는 점이 오히려 신경 쓰이는 탓도 있는 듯하다.[44] 더 나아가 미국의 주의 영향으로 '주'라고 하면 미국의 주처럼 국가에 준하는 고도의 자치권을 지닌 지역을 연상하곤 하나, 당연하게도 '주'로 번역되는 대다수 국가 하위 행정구역이 모두 그렇지는 않다. 자치권의 정도는 명확히 수치화할 수 없으므로, 자치권의 정도에 따라 번역어를 달리 한다는 것은 현실적으로 어려울 것이다.

도와 주는 국가 바로 하위의 1차 행정구역 단위의 번역어로 쓰임이 겹쳐 주로 둘 중 하나만 쓰인다. 특정 행정구역을 어디에선 도로, 어디에선 주로 번역하기도 한다. 간혹 행정구역 위계가 많은 국가의 행정구역 단위 번역에는 도와 주를 모두 쓸 때도 있다.

성이나 현과 같은 번역어는 주, 군에 비해서는 좀 더 드물게 보이는 편이다. 일본은 자국에서 현재 '현'을 쓰는 영향인지 외국 행정구역의 번역에도 '현'을 좀 더 자주 쓰는 감이 있다.[45]

이 분야에서도 직역과 의역을 나눌 수 있다. 직역은 행정구역 명칭을 (어렵기는 하나) 거의 그대로 번역하려고 하는 것이고, 의역은 행정구역의 실제 운용 방식을 고려하여 번역하는 것이다.[46]

한국의 현행 행정구역의 영어 번역어는 아래와 같다. 읍/면/동/리는 몇몇 번역어가 대응되곤 하나 공식 명칭에서 이를 활용하는 예를 찾기 쉽지 않다.

특별시: special metropolitan city
광역시: metropolitan city
특별자치시: special self-governing city
특별자치도: special self-governing province[47]
도: province
시: city
군: county
구: district

아래는 영어 용어를 기반으로 한 대체적인 번역 경향이다. 한국의 번역 경향으로, 같은 한자문화권이어도 중국/일본의 번역 경향은 다를 수 있다.

region: 지방
행정의 형태를 특별히 용어에 담지 않고 자연 지리를 가리킬 때도 쓸 수 있는 단어로, 사전적으로도 '지방'에 대응된다.
한국에서는 스페인의 comunidad autónoma를 '자치지방'으로,[48] 러시아의 Край(크라이)를 '지방'으로 번역하고 있다. 단, 프랑스의 동원어 région은 한국에서 주로 '레지옹'으로 음차한다.
territory: 준주
사전적으로는 "영토"라는 의미이다.
province: 도, 주
이탈리아/행정구역의 번역에서는 도, 주를 모두 쓰기도 한다.
state: 주
prefecture: 현
프랑스에서 레지옹이나 데파르트망에 1개씩 존재하는 prefecture는 한국의 청사 소재지(chef-lieu)[49] 정도의 입지로, 대체로 '중심 도시'라고 번역한다.
metropolis: 광역시. 다만 한국의 광역시와는 달리 행정구역이 아닌 느슨한 도시권을 가리키거나 독립시가 아닌 경우가 있어 혼동에 유의할 필요가 있다.
city: 시
이 경우 한자문화권의 '시'가 아예 서구권 city의 번역으로부터 유래했다.
county: 군. '카운티'라고 음차할 때도 꽤 있다.
district: 구

8. 각국의 사례

8.1. 대한민국의 행정구역

대한민국 행정구역
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8.2. 외국의 행정구역

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9. 청사의 소재지가 불일치하는 행정구역

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행정구역은 대개 해당 행정구역을 대표하는 관청을 지니고 있다. 그러나 이들 청사가 해당 행정구역에 소재해있지 않은 경우도 있다.

[1] 지구 거의 모든 육지에 국가가 들어선 오늘날에는 남극의 예를 들 수 있다. 남극의 각 지역은 그 어떤 국가의 행정구역에 속하지 않는다.[2] 일례로 사할린은 청나라에서 관할했던 듯한 기록은 있으나 제대로 기능하지 않은 듯하며 근대 러시아/일본이 본격적으로 영토화 작업을 나서는 순간에도 양국 모두 청나라에 대해서는 전혀 의식하지 않았고 청나라 역시 딱히 반응한 바가 없다.[3] 정치적 이유로 관습적 지역 관념을 따를 수 없게 된 곳으로는 대표적으로 분단도시를 들 수 있다. 관습적 지역은 동일한 도시이나 다른 국가로 분단되었으므로 행정구역은 명확히 구별된다.[4] 한편 선거구는 정치적 유불리를 크게 따지기 때문에 지역 관념과 매우 동떨어진 게리맨더링 현상이 빈번하게 나타난다.[5] 영어 province가 지칭하는 행정구역이 항상 자치권이 없는 것은 아니다. 캐나다의 주는 연방 내에서 미국의 주와 동등하거나 조금 못한 정도의 자치권을 가지고 있는데도 province라는 단어를 쓴다.[6] 'praetor(프라이토르)'가 '법무관으로 번역되는 것에서 얼치기로 번역차용하였다.[7] 이 단어는 오늘날에는 가톨릭ㆍ성공회 교구를 지칭하는 데에만 주로 쓰인다.[8] 관련된 역사적 변천의 구체적 내용은 도시, 고대 로마/지방행정, 봉건제, 작위/유럽 등의 문서를 참고할 것.[9] 각각 영단어 'city'와 'urban'의 어원이다.[10] 서로 동원어 관계이다.[11] 당시까지만 해도 알프스 이북은 빈땅이 아주 많았다. 많은 지역은 숲이거나 초목이 무성한 벌판이었고, 인구도 적었다. 오늘날처럼 사람이 득시글해진 것은 중세부터 근대까지 계속해서 개간과 인구증가가 이루어진 결과이다.[12] 독일어에서 마을을 뜻하는 단어로, 영어에서는 고어로 사어화한 thorp와 동원어이다.[13] 과거 영국에서는 카운티 대신에 게르만어 계통의 shire를 썼었다. 이는 현재 고유명사화 되어 현재 영국 카운티 명칭에도 남아있다. 체셔나 햄프셔같은 경우.[14] 영어에서 상태를 뜻하는 status와 국가를 뜻하는 state는 동원어이다. 특히 전자는 어원인 라틴어 'status'의 정서법을 그대로 따른다.[15] 미국처럼 여러 국가(state)가 모여서 하나의 연방국가(federation)를 구성한 경우, state은 독립된 주권국이라기보다는 행정구역에 가깝다. 미국도 독립 후부터 남북전쟁 이전까지는 각 'state'를 '주'(州)라기보다는 '국가'로서 생각해왔으나, 장기간의 연방제 경험을 통해서 그러한 관념이 모호해졌으며 최종적으로 내전의 결과 연방체제를 유지하게 되면서 오늘날의 주 개념으로 정착하였다. 그러나 미국 영어에서 state의 '국가'라는 개념이 아예 사라진 것은 아니다. 특히 국제 관계를 논할 때 state의 '국가'라는 뜻은 여전히 유효하며, 이 경우 미국이라는 나라도 다른 국가(state)와 동등한 관계인 state party로 지칭할 수 있게 되는 것이다.[16] 대표적으로 연합왕국인 영국의 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 사례가 있고, 그 밖에도 덴마크의 본토, 페로 제도, 그린란드 등이 있다.[17] 이것도 과거에는 고유어인 'shire'라고 했었다.[18] 단, 프랑스의 경우 주로 최상위 행정구역이라 할 수 있는 'region'에 대해서는 레지옹이라는 현지 용어가 더 많이 쓰이고 '주'는 그 아래 단계 행정구역 명칭의 번역어로 쓰이는 등, 나라마다 다를 수는 있다.[19] 이 때의 도를 '정관 10도'라고 한다.[20] 오늘날에도 일본의 외무성 등과 같이 관청으로 쓰이는 예가 남아있다.[21] 보통 이 시기에는 행(行) 자가 붙으면 중앙관청에서 지방에 설치한 관청 정도의 의미였다. 현대 한국으로 치면, 중앙의 경찰청이 설치한 지방경찰청과 비슷한 의미였던 것이다. 이러한 것이 굳어져 지방의 행정구역을 성(省)으로 사용하기 시작했다. 현대에도 이러한 용례가 아주 없는건 아닌데, 일본의 가라후토청이나, 홋카이도 산하의 종합진흥국, 도쿄 도서부의 지청 등은 행정 구역의 명칭으로 사용된다.[22] 익히 알려진 일례로 원나라의 일본 원정을 목적으로 고려에 설치됐던 정동행성을 들 수 있다.[23] 중국에서는 수 문제가 군을 폐지하고 현을 곧바로 주(州)의 관할로 둔 이래로, 수 양제, 당 현종이 잠시 전국의 주를 일괄적으로 군으로 개명했던 것을 제외하면 군이 행정구역으로 쓰인 경우는 없다. 당 현종의 아들 당 숙종이 지덕 2년(757) 음력 12월에 군을 전부 주로 환원하면서 군은 중국 역사 속에서 사라졌다. 반면 일본에선 현이 군의 상위행정구역이고 군은 형해화되었다.[24] '특별자치구'의 개념으로 오해하면 곤란하다.[25] 서구권은 한국에 비해 기초자치단체가 더 세분화되어 있는 경우가 일반적인데, 광역행정 상의 문제를 이런식으로 해결하고 있는 셈이다.[26] 예를 들어 대전광역시는 지리적으로 충남 지역에 속하나, 독립시(광역시)이기에 충청남도와 동급의 광역자치단체이다.[27] 현 중국도 그다지 민주적이지는 않으나 각 행정구역마다 민주적 조직을 지니고는 있다.[28] 미국의 state 역시 기원적으로는 "국가"라는 의미에서 시작했다고 할 수 있다.[29] 이 경우 그나마 명칭으로라도 국가로서의 격을 맞춰준다는 점에서, 그렇지 못한 상태보다는 좀 더 낫기는 하다. 물론 상황에 따라 그냥 이름뿐일 때도 많지 않다.[30] 협력 문단에서 다루듯 인접 지역간의 협력 체계를 구성하고 있을 때는 많다.[31] 중국 내에서도 극단적인 사례가 충칭시로, 충칭시는 시 행정구역이면서도 면적이 대한민국이라는 국가의 면적의 80% 가량이다.[32] 중국의 성들도 인구 규모는 개별 국가에 준하는 수준이다. 다만 중국/정치의 특성상 권한은 규모에 비하자면 그리 크지 않은 편이다.[33] 이는 대체로 기술 수준에 따라 시대별로 차이를 보인다. 전근대 시기에는 강대국의 최전성기의 수도 정도나 100만 명에 이를 수 있었다. 자료에 따라서는 최초로 100만 명을 초과한 도시는 19세기의 런던이라고도 하는데#, 주변 중소도시를 어느 정도 수준까지 도시 인구로 포함시키느냐에 따라서 인구 규모의 차이가 나타날 수 있다.[34] 중국에 그런 예가 있는 것처럼 보이는 것은 '시'라는 행정구역을 넓게 설정한 영향이다. 시 행정구역으로 치자면 상술한 각주의 충칭시가 인구 3,000만 명의 지구 최대의 도시지만 대한민국 면적에 달하는 면적이 하나의 도시인 것은 아니다. 아직 현 인류는 그만한 면적 전체가 도시화되어 있는 거대도시를 건설하지 못했다. 여러 대도시가 연결된 메갈로폴리스까지 가도 세계 1~2위급의 일본 수도권의 인구가 약 4,000만 명 정도이다.[35] 프랑스 본토는 여러 데파르트망이 한 레지옹에 속하나, 해외영토는 대개 한 해외 데파르트망이 그 자체로 한 해외 레지옹(ROM)을 이룬다. 둘을 합쳐 DROM이라고도 부른다. 한편 데파르트망/레지옹이 아닌 그냥 해외영토(TOM)도 있는데, 이에 해당하는 지역은 거의 무인도들뿐이어서 행정적으로 언급할 일이 별로 없다.[36] NUTS 2는 개정 이전의 레지옹으로, 현행 레지옹보다 약간 더 작다.[37] 종교에 따라 행정 체계가 따로 구성된 제도로는 오스만 제국의 밀레트 제도가 유명하다. 게토 역시 유대인이라는 민족 집단의 생활을 통제하려는 목적으로 설치된 행정체계였다.[38] 공식적으로는 그러하지만 사회적 정서 상으로 대도시에 산다는 데에 대한 대도시 주민의 자부심 같은 것은 존재한다.[39] 위 위계 문단에서 보듯 유럽연합에서는 각 회원국의 다양한 행정구역을 인구 수에 따라 NUTS1~3, LAU 4개로 분류하여 통계를 작성하고 있다.[40] 특히 해외영토에 특화된 행정구역 명칭은 더욱 그러하다. 역사적으로 해외영토를 지닌 적이 없는 대한민국 같은 나라는 자국 행정구역 명칭에서 대응하는 것을 찾기 어렵다.[41] 종종 몇몇 차이점이 있다는 이유로 번역어의 오류를 지적하곤 하는데, 애당초 행정구역은 국가 내에서 기능하고자 구축된 체계이므로 실질적인 적용 양상은 당연히 국가 사정에 따라 차이를 보일 수밖에 없다. 심지어 의도적으로 특정 국가의 행정구역 체계를 수입하는 경우에도 (동아시아의 군현제 유입처럼) 자국에 적용할 때에는 사정에 맞게 수정을 거친다. 사실 문화적 맥락으로 인해 일대일 번역어를 찾기 어려운 것은 번역 과정 전반에서 벌어지는 일이지만 정치행정 분야에선 그 영향이 더 크다. 과학 기술이나 문화 등의 표현들은 세계적으로 동일한 의미를 썼을 때 교류의 편리함이 있지만, 행정 활동이란 오로지 국가 내에서만 일어나고 타국과 교류할 필요가 없기 때문이다.[42] 도쿄도(都)만은 metropolis를 쓰고 있다.[43] 이는 현실적으로 한국에서 영어를 아는 사람은 많지만, 그 외의 언어를 아는 사람은 그만큼 많지 않기 때문이다. 가령 아르메니아의 지방 행정구역의 이름은 մարզ(marz)인데, 대다수 한국인들은 (아르메니아 글자라면 더욱 생소하고) 'marz'를 보고 한글로 어떻게 음차해야 할지도 알기 어려울 것이다.[44] 자국에서 쓰이는 익숙한 표현으로 번역하는 것이 좋은 점도 있지만, 자국 내 용법과 섞여 이질감을 주는 면도 있다. 자국에서 안 쓰는 표현을 가져와 번역어로 쓰면 그 표현은 자국의 용례가 없는 "빈 상자"이므로 번역어로서의 용법만 지니기에 이질감은 없다. 야나부 아키라의 "번역어의 성립"에서는 근대 일본에서 새로운 한자어 번역어를 만드는 현상을 설명하면서 이런 효과를 '카세트 효과'라고 했다.[45] 예를 들어 스페인의 comunidad autónoma과 provincias를 한국에서는 '자치 지방', '주'로 번역하지만 일본에서는 각각 '자치주', '현'으로 번역하곤 한다.# 프랑스의 '데파르트망'도 '현'으로 번역하곤 한다('레지옹'은 '지역권').#[46] 대표적인 의역으로는 대영제국의 dominion을 자치령으로 번역한 것을 들 수 있다. 행정구역 명칭 'dominion'에는 "자치"의 의미가 없고, dominion들의 실제 운용 방식에서 자치권 부여 양상이 나타났기에 번역어에 '자치'가 들어간 것이다. 때문에 다른 맥락에서의 dominion까지 '자치령'이라고 번역하면 오역이 될 수 있다.[47] 일부 특별자치도에서 'state'를 쓰는 것에 대한 적절성에 대한 논박이 존재한다. 본 문서에서는 직역 번역어만을 제시한다.[48] 사전적 번역어는 '자치공동체'이다. comunidad는 영어 community와 동원어이다.[49] 어원적으로는 지도자(chef)가 있는 곳(lieu)으로 풀이된다.