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1. 개요
特別自治市 / Special Self-Governing City대한민국에서 지방자치법에 기술된 지방자치단체의 한 형태이다. 현재 특별자치시의 형태를 갖춘 곳은 세종특별자치시가 유일한데, 구체적으로는 세종시법에 근거한 지역이다.
2. 도입배경
2008년 행정중심복합도시 계획에 따라 연기군 지역을 어떻게 조정할 것인지 논쟁이 불붙었다. 국방의 기능만을 담당하던 계룡시와 달리 연기군 지역은 내부 민정을 담당하는 행정기관 거의 전부가 내려가게 되었기 때문에 일부 기능만 넘어가 만들어진 과천시처럼 연기군 지역을 충청남도 산하의 시로 만들어버리는 것은 격이 안 맞는다는 의견이 제기되었다.이에 따라 대한민국 정부와 대한민국 국회는 제주특별자치도처럼 연기군 지역을 광역자치단체로 만들어서 승격시키기로 결정하고, 지방자치법 제2조 1항을 개정하여 광역자치단체 형태를 신설하는데, 이게 바로 광역자치단체의 새로운 형태인 특별자치시이다.
광역시로 만들기에는 인구나 도시의 규모가 초라하다 보니(...) 자치시를 도 산하에서 특별히 분리한다는 뜻에서 '특별자치시'가 된 것이다.
3. 특징
원래 특별자치시는 특별자치도와 달리 지방자치법상 기초자치단체인 군과 자치구를 둘 수 있었다.구 지방자치법 제3조 ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다.
지방자치법 제3조 ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할 구역 안에 둔다.(2022.01.13)
다만 세종특별자치시는 광역자치단체의 명색에 걸맞지 않게 2020년 11월 기준 인구가 35만 명을 넘는 수준에 불과하는 중소규모 지역으로 하위에 기초자치단체가 필요하지도 않을 뿐만 아니라, 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법상 특별법 우선의 원칙에 따라 자치구나 자치군을 설치할 수 없기에 단층형 광역자치단체의 형태를 가지고 있다.[1][2]
세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 제6조 ② 세종특별자치시의 관할구역에는 지방자치법 제2조제1항제2호의 지방자치단체를 두지 아니한다.
2022년 1월 13일부터 시행되는 지방자치법 전부개정법령에서는 특별자치시에 구나 군을 둘 수 있는 조항이 삭제되었다.
4. 오해
특별자치시는 '특별'과 '자치'라는 타이틀 때문에 "기존의 광역시를 특별자치시로 격상시키자"는 등 '특별자치시'의 타이틀에 대한 환상을 가지는 경우가 많다.하지만 특별자치시는 사실상 일반 자치시의 규모보다도 못한 연기군(+일부 인접 편입지역)을 광역자치단체로 격상시키기 위해 신설된 제도이며, 광역시나 특별자치시는 명칭만 다르지 실질적으로는 유사한 제도나 다름없다. 기존 광역시에 비해 제도적으로 자치에 관한 실질적 특례가 따로 더 있는 것이 아니기 때문.
오히려 광역시와 등급은 같지만 도시 규모나 위상면에서는 오히려 광역시보다 한참 낮다고 봐야 한다. 광역시가 도와 독립해서도 자립할만한 체급과 인구, 경제규모를 가졌기 때문에 광역시가 된 것과 달리, 특별자치시는 체급, 인구, 경제규모 면에서 광역시보다 후달리기 때문이다.비슷한 이름의 특별자치도는 상당한 부분에서 권한을 넓게 가지는데 특별자치시는 그런 권한까지 주어지진 않았다. '특별시'여서가 아니라 '서울'이기 때문에 수도 특례 지위를 가진 서울특별시와 마찬가지로 세종특별자치시 또한 '특별자치시'이기 때문이 아니라 '세종'이기 때문에 행정도시로서의 특례 지위를 가지는 것이다. 특별시니 특별자치시니는 자질구레한 수식어로 점철된 억지나 다름없는 것. 광역시나 특별시나 특별자치시나 기능적 차이는 거의 없는데도 쓸데없이 비효율적으로 세분화하여 도시간 위화감을 조성하고 지나치게 권위주의적, 구시대적이라는 이유로 폐지하고 특별시, 특별자치시를 모두 광역시로 단일화하자는 의견도 있다. 특별시 폐지론에서 자세한 내용이 설명되어 있다.
현재로서는 세종특별자치시밖에 없지만 특별자치시가 더 생겨날 가능성은 지방자치법 상 열려있다. 행정안전부에서는 지방자치법에 따른 특별자치시 개념과 세종시특별법에 따른 세종특별자치시를 아예 다르게 취급하고 있기에 세종특별자치시와는 전혀 다른 성격을 가질 수도 있다.
특히 대전, 울산 등 몇몇 광역시들이 '특별자치시'라는 이름을 오해해 '특별자치시'로 승격 아닌 승격(사실상 셀프강등)을 주장하는데, 광역시가 특별자치시보다 체급이 높기 때문에 이것은 도시의 위상을 손상시키는 어리석은 행동으로 볼 수 있다. 더구나 광역시는 기초자치단체를 가질 수 있지만 특별자치시는 있던 자치구와 자치군을 폐지해야 하며 현행 지방자치법 상으로는 일반구청 역시 둘 수 없다. 시민들 입장에서는 자치권을 박탈당하는 것과 동시에 여권신청, 건축허가 등 구청, 군청에서 할 수 있었던 행정서비스를 더 이상 못하게 되는 것과 다름없다. 특별자치시 셀프강등 주장은 순전히 '이름' 때문에 나타나는 환상에 불과하다. 이러한 현상은 부동산 가치를 높이고 허세를 부리기 위해 불필요한 수식어와 외래어를 사용하여 이름을 늘리는 '아파트 단지 이름짓기'의 연장선이다.
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[1] 비슷하게 제주특별자치도 역시 도 산하의 제주시와 서귀포시가 기초자치단체인 자치시가 아니라 행정시로서 시장도 제주특별자치도지사에 의한 관선직이기 때문에 단층형 광역자치단체다. 세종특별자치시 역시 자치구는 둘 수 없지만 이 행정시와 동급인 일반구는 둘 수 있다. 인구가 아직 적어서 일반구든 자치구든 있을 필요를 못 느낄 뿐.[2] 허나 인근 공주시의 상황이 악화되어 세종시의 의사와는 상관 없이 영토와 인구를 수용해야 하는 상황이 발생할 경우 특별법 개정을 통해 자치구과 자치군을 신설해야 할 수도 있다. 공주시의 면적은 서울특별시 보다도 넓고 충청남도 1위를 기록하고 있으므로 계속해서 단층형으로 가기에는 영토가 너무나도 넓어지기 때문.