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1. 개요
행정구역의 조정에 관한 문서. 행정구역은 행정 편의를 위해서 인위적으로 획정한 구역이기 때문에 행정 당국에 의해 조정이 일어날 수 있다.논문 및 학술지에서는 '지방행정체제 개편'이라는 용어를 자주 쓴다.
행정구역 개편의 발효일(시행일)은 보통 7월 1일로 설정되는 편이다.
2. 통합론과 분리론
행정구역 개편에 대한 입장으로 크게 통합론과 분리론으로 나눌 수 있다. 통합론과 분리론이라는 두 입장이 나온 데는 공공행정의 효율성 논란 뿐만 아니라 지방자치와 민주주의[1]에 대한 정치적 가치관/이념의 차이에서 비롯된 측면이 있다. 통합과 분할에 따른 입장차이는 아래에 언급될 박기춘 의원의 저서에서도 언급된 것과 같이 통합론을 옹호하는 세력과 분할론을 옹호하는 세력간의 갈등과 연결되어 있다.다만 이것을 보수/진보 정당 간에 행정구역 통합과 분리에 대한 명확한 입장차를 보여준다고 하면 곤란하다. 일부는 "여야가 지방자치 죽이기에 합작하는 꿍꿍이가 있는 것인가"며 불만을 토로하고 있지만 '보수의 전략가'로 불리는 윤여준 전 장관 조차 2011년 <대통령의 자격>을 출판하면서 분리론에 가까운 지방자치제 개혁을 주장했다.
광역화를 통한 효율성 증대에 신경을 쓰는 통합론자는 소규모 지역 단위 자치를 도외시하고, 지역 자치와 민주성에 신경을 쓰는 분리론자는 지자체 간 알력 문제와 광역행정의 통합성을 무시하는 성향이 있다.
다만 광역시-도 통합론은 광역자치단체 레벨에서는 통합론이지만 기초자치단체나 기존 특별시, 광역시 레벨에서는 분리론인 것이 일반적이고, 도 폐지론의 경우 기초자치단체 레벨에서는 통합론이지만 광역자치단체 레벨에서는 분리론인 점은 유의할 것.
2.1. 통합론 (consolidation theory)
공공재 공급의 측면에서 규모의 경제를 달성하기 위해 행정구역의 규모를 확장하는 것이 바람직하다고 보는 입장으로, 그 경제적 규모를 달성하기 위한 구역의 범위를 생활권 내지 정주권, 혹은 개발권(도시계획권)과 일치하는 지역적 범위로 본다. 파편화된 지자체들을 통합하여 실질적 생활권과 행정구역을 일치시키자는 주장 혹은 생활권에 따라 통합하자는 주장도 이쪽에 속한다. 통합론을(정확히는 대도시로의 합병을) 지지하는 이들의 심정은 "닭의 머리가 되는 것보다 용의 꼬리가 되는 게 낫다"는 쪽이다. 사실 통합론자들은 확대 지향적인 가치관을 가지고 있기도 하다.통합론에 관련된 이론은 규모의 경제론, 정주체계론, 통합적 개발론이 있으며, 실제로 이 이론에 따라 미국에서는 뉴욕 등지의 몇몇 대도시에서 인근 중소도시의 대도시 병합(municipal annexation)이 단행되었다.[2] 참고로 이 통합론 진영 주요 인사 중에 초기 미국 행정학의 주요 학자인 귤릭(Gulick)도 있었다. 통합론자들은 버스노선 갈등 등과 같은 지방자치단체 간 알력 문제를 해결하는 문제에서 분리론자가 주장하는 지자체간 협력 거버넌스는 그 가능성이 의문스러우며[3][4], 따라서 이와 같은 알력 문제를 근원적으로 해결하기 위해서는 행정구역 통합 내지는 확장이라는 방법으로 해결할 수밖에 없다고 주장한다.[5]
통합론을 상징하는 단어는 광역화.
분리론자들은 통합론자의 주장과 달리 행정구역 확장, 통합 이후의 공공행정이 그렇게 효율적이지 않고 오히려 자치성과 민주성을 저해했다고 반박하기도 한다. 반면에 통합론자들은 분리론자들이 주장하는 '소규모 지역자치에 기반한 참여 민주주의의 강화' 논지 자체에 대해 대도시의 분업화와 개별화의 현실을 보지 못한 환상이라며 비판한다.[6] 특히 미국 내 통합론자들은 대도시권이 여러 개의 기초자치단체들로 파편화되어 대도시에서 발생하는 광역행정 문제에 제대로 대처하지 못하며 지자체의 분리 자체가 교외지역에 거주하는 중, 상류층 백인들의 이익을 대변하고 있다는 비판을 하기도 한다.
기초자치단체의 기능을 근린 지방행정으로 국한시키고 광역행정 기능을 광역자치단체로 몰아주자는 주장도 통합론의 맥락에 속한다고 볼 수 있다.
한국에서 논의되고 있는 행정구역 개편 논의는 주로 통합 위주로 논의되어 있다. 다만 특별시나 광역시 주변에 있는 동일 생활권의 특정 위성도시의 편입에 대해서 정부는 이에 시큰둥한 입장.
2010년에 단행된 마창진 통합과 전국의 시, 군을 통폐합하자는 논의 및 광명의 서울 편입론, 경산의 대구 편입론, 송영길 전 인천시장의 인천 확장론(부천, 시흥, 김포 흡수 합병), 수도권 광역 대통합론 등이 이쪽에 속한다. 한국의 일반인(즉, 지방행정학이나 지리학에 관한 특별한 관심이나 지식이 없는 일반대중) 상당수는 통합으로 인한 공무원수 감축 및 병합된 기존 지자체(지방의회)의 조직 축소/폐지 등의 측면때문에 막연하게 지자체 분할보다는 지자체 통폐합에 긍정적인 입장을 보이지만 자신의 출신지나 거주지가 좀 더 큰 지자체에 통폐합된다면 통합에 반대할 수 있다. 다만 한국의 통합론자 중에서 대도시 권역에서의 통합에는 적극 찬성해도, 농촌 지역에서의 지자체 통합에는 시큰둥한 경우도 있다.[7] 이는 지방의 군이나 도농복합시의 면적이 넓기 때문에[8] 이미 기초자치단체 단계에서 광역화를 성사한 것이나 다름없어져 통합의 필요성에 회의를 갖기 때문.
안양권의 안양시, 수원권의 수원시, 남양주권의 남양주시처럼 통합 논의가 이루어지는 권역 내 가장 힘있는 도시는 통합 후 시세(市勢)가 커질 수 있는 것 때문에 통합에 적극적인 입장.
위성도시라는 관념 자체를 악으로 보는 입장도 여기에 속한다.
그레이터 런던이나 베이징시와 같이 근교 위성도시들을 대도시에 합병한 사례도 이 통합론과 맥락이 닿아있다.
2.2. 분리론 (fragmentation theory)
행정구역 축소 혹은 세분화가 공공재 수요의 측면에서 더욱 효율적으로 주민들의 기호에 맞는 공공재를 공급할 수 있고, 지역자치에 기반한 민주주의에도 더욱 부합된다고 보는 입장이다. 분리론과 관련된 이론으로는 오츠의 분권화 정리, 티부 가설, 공공선택론이 있다. 분리론은 간단히 말하자면 슈마허의 '작은 것이 아름답다'는 생각과 부합된다고 볼 수 있다. "용의 꼬리가 되느니 닭의 머리가 되겠다"는 생각도 이쪽. 공공선택론에서는 지방정부의 세분화는 각 지자체들(municipalities)이 보다 질 좋은 지방행정 서비스를 제공하느라 경쟁하게 만든다는 점에서 세분화가 이롭다고 보고 있다. 엘리너 오스트롬이 이런 입장. "생활권이 같다고 해서 굳이 왜 통합을 해야하냐?"고 의문을 품는 입장도 이쪽이다.분리론은 소규모 지역단위의 자치에 기반한 풀뿌리, 지역공동체 민주주의를 중시하는 진보 계열[9](한국의 경우) 혹은 제퍼슨식 민주주의와 결합된 일부 자유지상주의(미국의 경우)[10]에서 주장하는 편이다. 버스노선 문제 등 지방자치단체 간 알력 문제에 대해 분리론자는 행정구역 통합이나 확장이라는 방법 대신에 지자체 간 협력 거버넌스 강화[11]라는 방법으로 해결해야한다고 주장한다. 분리론자들은 행정구역 통합을 지향하는 사고 자체가 제국주의를 옹호하는 논리와 본질적으로 같은 것이 아니냐며 비판하는 경우도 있다.[12] 또한 이들 사이에서는 통합론 내지는 광역행정 강화를 일종의 신중앙집권주의 내지는 권위주의(反민주주의)로 여기는 생각도 존재한다.
분리론자들은 한국의 각 기초지방자치단체의 평균 면적이 선진국의 경우보다 크다는 점을 근거로 통합보다는 오히려 분리를 추진해야 한다고 주장하기도 한다. 일례로 무수한 합병을 통해 정·촌의 씨를 거의 말려버리다시피 한 도쿄도의 경우 23구를 제외하고 500만 인구가 거주하는 1403.73㎢의 면적에 26시 3정 1촌이 설치되어 있다. 1200만 인구의 경기도가 10,183.89㎢에 28시 3군을 설치하고 있으니 이 정도면 그야말로 과잉면적이라 할 지경. 그나마도 도쿄도는 오메, 아키루노, 하치오지, 마치다, 히노데, 오쿠타마, 히노하라 7개 시정촌이 23구 제외 면적의 절반 이상을 차지하는데 이는 구리시(33㎢)만도 못한 도시들이 무려 20개씩이나 존재한다는 것이다.
일본은 1990년대 말부터 무수히 많은 행정구역들의 합병을 거쳐 행정구역의 숫자를 대폭 줄여놓은 상태다. 오사카부는 더 심해서 전체 시정촌의 평균크기가 군포시(36.38㎢)보다 조금 큰 정도. 다만 상술된 경기도와 도쿄도의 경우에는 일본의 행정구역체제(도도부현-시정촌)와는 다르게 한국의 행정구역체제는 도-시(=시, 순수 동으로만 구성된 시만 한정해서)군-읍(=정)면(=촌)동 순서라 단순비교는 무리가 있다.
통합론자들은 현재의 한국 기초지자체의 면적 자체는 교통의 발달이 미약했던 전근대나 일제 초기에 기본적인 기틀이 마련된 것이기에 교통이 발달된 오늘날에는 오히려 광역화를 해야하며, 외국의 기초자치단체의 평균 면적을 빌미로 기존의 행정구역을 더 쪼개자는 주장은 그저 사대주의에 지나지 않는다고 반박하기도 한다. 실제로 현재 한국 기초지자체의 틀이 확립된 것은 엄연히 근대에 들어선 1914년의 행정구역 대개편이다. 그나마도 당대의 교통·통신 수준으로는 범위가 너무 넓었던 탓에 이전까지는 별 다른 행정기능이 없었던 면이 이 때부터 면역소(面役所=면사무소)와 주재소를 두고 본격적으로 행정기능을 수행하기 시작했다. 또한 행정구역을 막무가내로 분리시키면 화장장, 쓰레기 소각장, 하수처리장 등과 같은 혐오시설들을 분리된 각 자치시별로 신설해야 하는 문제점이 발생하기 때문에 이에 따른 주민 불편 및 경제적 비효율이 발생한다는 비판이 가능하다.
광역자치단체의 기능을 대폭 축소시키거나 폐지하고, 기초자치단체의 기능을 과감하게 강화하여 광역행정 기능까지도 맡게 하자는 주장도 분리론의 맥락에 속한다고 볼 수 있다.
1981년 광명시 승격으로 본격화되었고 시흥군 3분할 시승격, 1기 신도시, 2기 신도시 사업 등으로 꽃을 피운 위성도시 육성정책도 이 분리론의 맥락과 연결되어있다고 볼 수 있다.
대한민국에서 분리론은 주로 도농복합시 반대론 또는 생활권별 지자체 분할론 등의 이름으로 나타나고 있다. 예시는 다음과 같다.
- 서울특별시를 분할하여 중구, 종로구, 용산구만 남기고, 잔여 지역을 경기도 산하 자치시로 변경(예: 강남구 → 경기도 강남시, 영등포구 → 경기도 영등포시)
- 고양시(일산, 원당, 고산 등)와 시흥시(수암, 소래, 정왕), 남양주시(진접, 별내, 평내호평, 다산 등), 용인시(수지, 구성, 기흥, 처인 등)를 각 생활권 별로 분할하여 별도의 자치시로 승격
- 성남시에서 분당구를 분리하여 별도의 자치시로 승격
- 괴산군에서 증평읍, 도안면을 분리하여 자치군으로 승격[13]
분리론자들은 마창진 통합은 물론이고 정부가 추진하는 행정구역 통합 정책에 대해 '장기적으로 지방 자치와 풀뿌리 민주주의의 근간을 파괴하고 중앙집권을 강화하기 위한 계획'이라며 반발하고 있다. 한국의 분할론자/소규모지방자치론자들이 좋아할만한 사례는 과천시와 증평군. 과천시는 인구 10만도 안되는 조그만한 지자체가 이렇게 잘 나갈 수 있다는 것을 보여주는 좋은 사례이기 때문. 다만 여기도 경마공원에서 발생하는 화수분같은 세입과 정부과천청사 빨, 강남구 접근성에 기한 높은 집값에 따른 취득세 수입 등을 감안한다면 적절한 예시로 보기는 좀 힘들다... 당장 경마공원부터가 너무 사기템이다. 또한 증평군도 괴산군과의 생활권 차이 문제로 분리 신설된 만큼 분리론을 주장할 근거가 된다.
안양권의 군포시/의왕시, 수원권의 화성시/오산시, 남양주권의 구리시처럼 통합 논의가 이루어지는 권역 내 비교적 힘이 약한 도시는 통합 후 사실상 흡수 병합이 되는 것이기에 통합에 미온적이거나 반대하는 입장. 하지만 광명시나 경산시의 예처럼 자치를 중시하는 입장에서는 '병합'일지라도 통합으로 인해 특별시나 광역시의 프리미엄을 누릴 수 있을 경우 피통합 대상 도시의 주민들의 통합 여론은 상대적으로 좋은 편.
인천광역시의 경우 반대로 인천 주변 도시의 주민들이 인천 편입에 완강히 반대하는 입장이다. 인천권쪽은 과천시의 서울 편입 문제와 같이 '시큰둥'도 아니라, '결사 반대'쪽이라는 것이 문제.
참고로 여기서도 한국과 미국은 차이가 있다. 우선 한국과 미국의 대도시 구조 차이를 짚어볼 필요가 있다. 대한민국의 서울의 경우 도심(종로, 용산)의 집값(상업시설이 아닌 아파트, 단독주택 등 거주시설 한정)이 그닥 싼 편이 아니고 강남, 목동과 같은 부도심[14]에서 가장 비싸지고[15] 서울시계를 벗어나는 근교지역(분당과 같은 일부 신도시 제외)부터는 집값이 싸지는 구조를 지니고 있으나[16], 미국의 경우는 대도시의 도심지역은 슬럼화되어 있는 주거지역이라는 이미지가 강하며, 교외지역에 중, 상류층 거주지가 모여있는 구조를 지니고 있다. 미국은 urban sprawling이라 하는 교외 분산효과가 극단적으로 나타난 국가에 속한다.[17]
따라서 한국에서는 대도시 주변 근교 주민들은 대도시의 프리미엄을 얻고자 대도시 행정구역에 편입하고자 하는 정서가 강하지만[18], 미국은 계층ㆍ인종문제와 결부되어서 근교 주민들(대체적으로 이들은 중산층 이상의 백인들이다)은 대도시로의 합병은 커녕, 주민청원 등을 통하여 자신이 살고 있는 근교 거주지를 관할하는 소규모의 지자체를 신설(이를 municipal incorporation이라 함)하는 식으로[19] 대도시와의 합병을 저지하는 경우가 많다. 이는 대도시로 편입될 경우 지방세가 올라가는 문제와 도심에 있는 소수민족과 빈곤층과 얽히기 싫어하는 정서 때문.
지방자치의 전통이 강한 서구에서는 대도시 광역행정 문제에서 합병(행정구역 확장)이라는 방법보다는 광역협의체 구성 등을 통해 해결하려는 경향이 강하다. 행정구역과 별개의 특별구(소방, 학군 등) 제도가 발달된 것도 비슷한 맥락. 물론 영국 그레이터 런던과 독일 베를린과 같은 예외도 있긴 하다. 다만 런던은 약간 애매한 게, 확고한 단일 광역정부인 한국의 서울특별시의 경우와 다르게 아주 완벽히 확고된 단일한 광역정부라기 보다는 광역협의체의 성격이 다소 존재한다.
대도시로의 편입 문제에 관한 한국과 서구 간의 위와 같은 일반인의 정서 차이는, 지방자치제의 전통의 차이와 한국의 대도시와 서구의 대도시의 형성, 발전 기원에서 비롯된다. 한국의 대도시 산하 자치구들은 그 연원이 대도시 인구 증가에 따라 단지 행정상 편의를 위해 나눈 행정구인 경우가 대부분이라면, 서구의 대도시들은 여러 개의 소도시가 모여서 하나의 대도시를 형성하거나 중추도시가 주변의 여러 위성도시들을 합병하여 팽창한 경우가 대부분이다.
오스트롬 등 공공선택론 같이 위성도시 육성을 통한 지자체 분절화를 중시하는 입장은 여기에 속한다.
3. 법률상 행정구역 개편의 유형
대한민국 지방자치법에서 규정한, 행정구역 개편의 유형으로는 크게 4가지가 있다. 폐치분합, 구역변경, 경계조정, 명칭변경이 그것이다.- 폐치분합: 지방자치단체 존립 자체에 대한 변동으로, 지자체의 폐지, 설치, 분리, 통합을 말한다. 이는 법률의 제정이 필요하다. 실제 사례로는 울산광역시 신설, 마산시, 구 창원시, 진해시의 폐지와 동시에 통합 창원시 설치, 구 청주시와 청원군의 폐지와 동시에 도농복합시 청주시 신설, 계룡시 신설(논산시에서 분리), 1995년 특별시, 광역시 산하 자치구 추가 분구(금천구, 연수구 등) 등이 있다. 대도시 인근 위성도시(예를 들면 광명시)가 종주 특별시 등(예를 들면 서울특별시)으로 편입되는 경우는 위성도시의 폐지 후 특별시 산하 자치구 등의 기초자치단체 일부로 편입)을 거쳐야 가능할 것으로 생각된다. 이러한 일련의 과정이 단일 법률에 모두 포함(예: 해당 법률에 '경기도 광명시를 폐지한다.' 조항과 '종전의 경기도 광명시 일원에 서울특별시 광명구를 설치한다.' 조항을 동시에 포함)되어 추진되는 것이 현실적이다. 만약 위성도시가 군이고 흡수하는 종주도시가 광역시라면 폐지 과정을 생략한채 아래의 구역변경만으로도 가능할 것으로 생각된다.
- 구역변경: 행정안전부 질의답변에 따르면 한 지자체 소속이 광역 단위로 바뀌는 것을 말한다. 구역변경 역시 법률에 의해서 한다. 2023년 7월 1일 시행된 군위군의 대구광역시 편입도 이 경우에 해당될 수 있다.[20]
- 경계조정: 지자체 간 단순한 경계 미세조정을 말한다. 시도간 및 시군구간 경계조정은 시행령인 대통령령 제정으로 가능하며, 동일 기초자치단체 내 읍면동리 간 경계조정은 조례 제정으로도 가능하다. 실제 사례로는 2015년 위례신도시 지구 내 서울특별시-경기도 경계조정이 있다.
- 명칭변경: 행정구역 명칭의 변경을 말한다. 지방자치단체 명칭의 변경(실제 사례: 인천광역시 남구→미추홀구)은 법률의 제정이 필요하지만, 한자표기만의 변경은 대통령령, 읍면동 명칭의 변경은 조례 제정으로 가능하다.
4. 합병과 통합의 차이
4.1. 합병 (annexation)[21]
합병은 대도시가 주변 지역을 자신의 행정구역으로 흡수하거나 기초자치단체가 기존의 소속 광역자치단체의 관할에서 벗어나서 인접한 타 광역자치단체 산하로 흡수되는 것을 말한다. 전자는 1963년 서울 대확장을 비롯하여 1995년 이전까지의 특별시·광역시의 행정구역 확대가 대표적인 예에 해당되며, 후자는 송정시·광산군의 광주직할시 편입, 1995년 행정구역 대개편에 따른 강화군·옹진군의 인천광역시 편입 등이 이에 해당한다. 서울권의 광명시, 대구권의 경산시 등지에서 논의되는 인접 특별시·광역시로의 편입론은 이쪽이다.합병은 통합과 다르게 기초자치단체 전역이 다른 광역자치단체의 산하로 편입되는 경우 기초자치단체로서의 지위는 유지할 가능성이 있고[22][23] 대도시의 행정 서비스를 온전히 누리게 되는 장점이 있지만, 인접 지역을 흡수한 대도시의 비대화, 피편입지역의 자치권 저해[24]지역정체성 상실[25]과 주민의 실질적인 체감 세금 증가와 같은 문제가 있다.
미국에서는 한 대도시가 주변 지역(주로 비법인 자치구역)을 합병하여 확장하는 과정을 municipal annexation이라고 한다.
4.2. 통합 (consolidation)
통합은 서로 대등한 지방자치단체(주로 자치시, 자치군, 자치구와 같은 기초자치단체)들이 합쳐지는 것을 말한다. 대구ㆍ경북 통합론, 광역시 폐지론, 경인통합론 같은 논의는 광역자치단체 단위의 통합이다. 1995년에 단행된 도농통합이 대표적인 예로, 최근 정부가 추진하고 있는 시군 통합도 이쪽이다. 가장 최근의 예로는 2010년 마창진 통합과 2014년 청주시-청원군 통합이 있다.통합은 지방자치단체 조직의 축소를 통해 행정의 효율성을 증대할 수 있는 장점이 있으나, 피통합 대상 시군이 통합시의 행정구로 전락하는 문제와 조직축소로 인한 피통합 지자체 소속 공무원의 반발, 지역정체성 상실과 같은 문제가 있다. 창원을 예로 든다면 통합전 마산, 창원, 진해 이렇게 3개의 자치권이 있었는데 통합이 되면서 일률적으로 창원이라는 1개의 자치권만 갖게 되었다. 그러나 기존 마산, 진해는 계속해서 자기네의 목소리를 내고자 하지만, 마이크(자치권)가 하나 밖에 없는 상황이라 계속 충돌을 하게 되는 것이다.
5. 행정구역 개편의 원칙/가치들
5.1. 효율성
행정구역 개편은 효율적인 지방행정을 위한 원칙을 우선시하자는 입장이다. '동일 생활권(경제권/정주권), 동일 행정구역' 원칙도 이쪽. 행정구역 통합론의 맥락과 연결되어 있다.5.2. 민주성
행정구역 개편은 지방자치제-풀뿌리 민주주의의 이상을 구현하는 데 부합해야 한다는 입장이다. 행정구역 분리론의 맥락과 연결되어 있다.6. 나라별 주요 개편 논의
6.1. 대한민국
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현재 대한민국의 행정구역은 대부분 일제강점기의 부군면 통폐합때 정해진 행정구역이 지금까지 이어지고 있다. 일제강점기 초기에 도입된 대대적인 행정구역 시스템은 현재까지 사용되고 있으며, 생활권의 경계인 시·군의 경계도 큰 틀에서 보면 지금과 크게 다르지 않다.
대한민국의 경우 1995년 이전까지만 해도 정부의 법령에 의해 시와 군이 설치되거나 폐지되기도 하고 도에 준하는 직할시가 설치되기도 하였다. 그러나 1995년 부활한 지방자치법에 의거한 지방자치제도가 실시되어 기초자치단체장과 의원이 선출되기 시작하면서, 행정구역의 조정이 해당 지방자치단체의 규모, 재정, 자리와 직접적으로 연결된 만큼 새로운 시·군·구가 설치되거나 통합되는 일은 예전보다 매우 드물게 일어나고 있다. 하지만 선거와 관계 없는 자치구가 아닌구(선거로 당선되는게 아니라 시장의 임명으로 '취임'하는 임명직 구청장인 일반구)·읍·면·동 단위의 승격과 통·폐합 그리고 승격은 예전만큼은 아니지만 지금도 비교적 활발히 진행 중이다.
또한 일부지역의 급속한 산업화와 도시화 과정을 거치면서 여러 지역의 생활권도 변했지만[26], 행정구역의 기본적인 사항은 현실을 반영하지 않고 있다는 지적도 많다. 따라서 오늘날의 실질생활권을 기준으로 행정구역을 다시 개편해야 한다는 주장도 만만치 않다. 문제는 이것을 전체적으로 뜯어고치는 데 엄청난 비용과 시간, 그리고 불편이 감수된다. 또한 현재 대한민국 정치 상황상 여당, 야당마다 각자의 선거구 자리싸움이 안 그래도 치열한데 행정구역이 더 생기거나 합치거나 하여 숫자가 변하면 당장 국회의원 선거구 의석 수에도 영향을 미치게 되므로 정치권에서 대판 난리가 날 가능성이 높다. 이러한 행정구역 분쟁을 보다 못한 정부에서 행정안전부가 임의로 경계 조정을 할 수 있는 법안을 발의한 상태. 물론 지자체에서는 지방자치 침해라며 반대 중이다.
가장 큰 문제는 생활권은 칼로 무 자르듯이 나눌수가 없고, 교통수단의 발달에 따라 생활권이 급격하게 바뀐다는 것이다. 도로 한두개 다리 한두개 뚫리고 시가지가 개발되고 하면 어제까지는 아주 남남이던 곳이 오늘은 없이는 못 사는 사이가 되는 경우가 많고, 산줄기 사이에 자리잡은 조그마한 분지들은 여기 붙이기도 저기 붙이기도 난감해서 그야말로 귀에걸면 귀걸이, 코에걸면 코걸이 식으로 갈라붙이는 경우가 한둘이 아니다. 혹은 지형으로만 보면 같은 행정구역인게 당연한데 고도성장시기 높은 인구밀도를 감당하지 못해 무계획적으로 배치된 공업지구 등이 양 시가지의 연계를 방해해 통합 동력이 떨어지거나 하는 경우가 다반사다.
구체적인 실무적인 내용에 대해서 알고 싶다면 행정구역 실무편람(2022년 최신판)으로 이동하자. 이걸 보면 경계 하나를 살짝만 조정하는 데에도 얼마나 많은 행정적 협의와 절차가 소요되는가를 알 수 있다.
행정구역 개편에 관한 주무부처는 행정안전부(자치분권지원과)이다.
행정구역 개편이 되면 그에 맞춰 초등학교 사회 교과서, 중학교 사회 교과서, 고등학교 한국지리 교과서와 초•중학교 사회과 부도, 고등학교 지리 부도가 대대적으로 수정에 들어간다.
6.2. 중국
중국 역시 작게는 지역구에서부터 크게는 새로운 행정구역에 이르기까지 여러 행정구역 개편 논란이 존재하고 있다.지급시 문서에서도 설명했듯이 중국은 면적이 워낙 광활하기 때문에 최상위 행정구역인 성급(省级)행정구역과 우리나라의 시군에 해당하는 현급(县级)행정구역 사이에 지급(地级)행정구역이 존재한다. 지급행정구는 본래 성이 너무 많은 현을 관할하는 문제를 해결하고 낙수효과를 노리기 위해 탄생했지만, 오히려 옥상옥, 지역갈등 문제를 일으키게 되었다.
이를 해결하기 위해 일부 지역에서는 성관현(省管县) 제도라고 하여 성이 직접 현을 관리하는 시스템을 도입하였다. 2002년부터 일부 자치구를 제외한 거의 모든 성에서 성관현 제도를 실험하거나 일부는 아예 실행하고 있다. 기존의 성급-지급-현급에서 한 단계를 생략하니 공무원수 삭감이나 행정의 효율성에서 유리하다는 것이다.
의도는 좋았다. 문제는 위에서 언급한대로 1개 성이 관할한 현이 평균 80개라는 것. 학자마다 다르지만 1개 성은 4~50개 정도의 현을 직접 관리하는 것을 한계로 보고 있다. 그렇다면 결국 현재의 33개의 성을 4~50개로 늘려서 1개 성이 담당하는 현을 줄여줘야 한다.[27] 결국 성으로 독립할 목적으로 쪼개지다가 만 충칭시 정도로 작아야 가능한 제도이다. 특히 크기가 비범한 시짱(티베트) 자치구, 신장 위구르 자치구 등은 몇 개의 성으로 더 쪼개지는 연구가 진행 중이다. 다만 티베트 자치구는 인구가 200만 명을 겨우 넘는데 그걸 또 나누면(...) 4~50개의 성으로 늘어나면 정부에서 직접 관할하기 힘드니 몇 개씩 묶어서 관리하는 옥상옥 행정구역을 추가하면 어떨까?라는 주장도 있다. 중공 초기 시행했던 6 대행정구(大行政区)의 경우처럼 중국의 대지역별로 6~7개의 대행정구를 부활시키자는 의견.
1983년 이전의 제도인 지구(地区)가 아직까지 일부 남아 있고 시관현(市管县) 제도의 산물인 지급시가 현재 주류이긴 하나 2002년부터 실험되고 있는 성관현(省管縣) 제도에 따라 지급시를 폐지한 곳도 있다. 결국 이 모든 것이 뒤섞여, 매우 복잡한 게 현재의 중국의 지방 행정 구역이다.
6.3. 프랑스
| 개편 전 | 개편 후 |
프랑스는 1급 행정구역인 레지옹을 기존 22개에서 13개로 통합하는 것을 골자로 하는 2014년 행정구역 개편안을 의회에 통과시켰다. 이는 레지옹의 수를 줄여 레지옹 간 협력을 강화하고 행정 및 재정적 효율을 높이고자 함이다. 새로운 행정구역은 2016년 1월 1일자로 출범했다.
또한 앞으로 여러 코뮌들이 모여 협의체를 이룬 메트로폴을 적극적으로 시행할 계획인데, 현재 보르도, 클레르몽페랑, 몽펠리에, 니스, 스트라스부르 등 협의체에서 한 단계 발전하여 리옹 대도시권의 경우 별개의 집합체(주와 동급)로 분리해 나가는 수준까지 발전했다. 앞으로 파리와 주변 지역을 그랑파리(Grand-Paris, 영국의 그레이터 런던과 비슷한 개념이다.)로 통합하자는 계획이 존재하는데 이런저런 반발로 아직까지 큰 진척은 없는 상황.
| 개편 이전 | 개편 이후 |
| 리무쟁 | 누벨아키텐 |
| 푸아투샤랑트 | |
| 아키텐 | |
| 바스노르망디 | 노르망디 |
| 오트노르망디 | |
| 알자스 | 그랑테스트 |
| 샹파뉴아르덴 | |
| 로렌 | |
| 랑그도크루시용 | 옥시타니[28] |
| 미디피레네 | |
| 부르고뉴 | 부르고뉴프랑슈콩테 |
| 프랑슈콩테 | |
| 노르파드칼레 | 오드프랑스 |
| 피카르디 | |
| 오베르뉴 | 오베르뉴론알프 |
| 론알프 |
6.4. 영국
토니 블레어 내각 때 1998년 그레이터 런던을 시작으로 잉글랜드 지역단위로 자치권을 이양하여 잉글랜드 자치문제를 해결하고자 하였다. 그래서 노동당의 텃밭이었던 노스이스트 잉글랜드를 시작으로 차례대로 자치권 이양 투표를 실시하려 하였으나, 노스이스트 잉글랜드에서 압도적인 반대표로 부결되는 바람에 영국 정부 차원에서 잉글랜드로의 자치권 이양에 손을 대지 않고 있다. 대신에 잉글랜드의 각 행정구역들이 자발적으로 뭉치는 형태로 자치권을 이양하고 있다. 이렇게 자치권을 이양한 곳이 10곳이며 그 중 하나가 그레이터 맨체스터이다.
6.5. 기타 국가
이 문단에서는 미국, 타이완, 일본, 말레이시아 총 4개 국가의 행정구역 개편 논의에 대해 설명하고 있지만, 오스트레일리아, 인도네시아와 같은 다른 나라의 지역과 자기 나라의 지역 또는 국가 간 통합이나 그 국가에서 일어나는 분리주의 운동으로 인해 불가피하게 행정구역이 개편될 가능성도 있으니 참고 바람.- 미국: 51번째 주 문서로. 워싱턴 D.C., 푸에르토리코의 주 승격이나 한 주를 2개의 주로 분리하는 분할안 등이 있다.
- 대만: 명목상으로만 남은 타이완성과 푸젠성을 법률적으로도 해체하고 현을 1급 행정구역으로 바꾸자는 주장이 있다.
- 소련: 16번째 공화국 문서로.
- 캐나다: 2000년 전후로 온타리오 주에서 대규모 행정구역 개편이 일어났다.
- 일본: 폐번치현, 헤이세이대합병, 도주제 문서로.
- 말레이시아: 14번째 주 문서로.
7. 관련 도서
- 김석태. (2012). 「지방자치 구역개편의 정치경제학」. 한국학술정보.
통합론과 분리론에 대한 이론적인 내용이 잘 정리되어 있다. 참고로 저자는 분리론자이다. 하지만 정부의 막무가내식 시군통합 추진에 반대한다는 의미이지, 광역시(특히 저자의 연고지인 대구광역시)의 행정구역 확장에는 비교적 찬성하는 입장을 보인다. 실제로 저자는 광역시-도 통합론(=광역시 폐지론)에 반대한다.
- 박기춘. (2010). 「한국 지방행정체제 개편의 방향과 전략」. 새로운사람들.
저자는 지방행정을 전공한 행정학 박사로, 지방행정체계특별위원회에서 활동하기도 한 현역 국회의원이기도 하다. 여러 개편안에 대한 다양한 논의에 대해 잘 정리되어 있다. 행정구역 개편의 주요 쟁점들이 정리된 책. 저자는 김석태에 비해서는 통합론과 분할론의 장단점을 고려하여 균형있는 개편안을 마련해야 한다고 보는 입장.
- 김병준. (2022). 「지방자치론」. 법문사.
여러 지방자치론 교과서들 중에 해외의 지방자치계층 구조 및 서울시 분할론, 도 폐지론, 광역시 폐지론 등과 같은 한국의 행정구역 개편 쟁점들이 잘 정리되어 있다.
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[1] 통합론자들이 민주주의 자체를 부정하는 것은 아니다. 다만 민주주의(특히 참여민주주의, 풀뿌리 민주주의)에 대한 생각이 좀더 보수적일 뿐이다.[2] 그러나 특히 LA의 경우는 시 확장이 어거지로 이루어진 경우가 많으며, 애초에 미국은 지방자치제의 전통이 강하기에 municipality라 하는 기초자치단체 중심의 지방자치가 발달되어 있고 광역 시 정부(metropolitan government)를 선호하지 않는 정서가 강하다.[3] 특히 중앙집권의 전통이 강한 한국에서는 협력 거버넌스가 성공할 가능성이 낮다.[4] 그나마 지자체간 협력 거버넌스의 좋은 사례로 꼽히는 몇몇 케이스의 주인공인 모 국회의원이 시장 재직시절 특정 위성도시의 서울 편입을 위한 초석을 마련하기 위한 속내에서 추진한 것이다. 다만 다분히 속내 문제가 아니고도 생활권 문제 때문에 저런 협력 거버넌스가 불가피했을 여지도 충분하다.[5] 지자체간 협력 거버넌스의 전통이 거의 전무한 한국의 현실에서, 정부가 행정구역 분리보다는 행정구역 통합을 추진하는 뒷배경이기도 하다.[6] 여기서 더 나아가서 직접민주주의/참여민주주의 확대 vs 직접민주주의/참여민주주의에 대한 회의라는 정치적 논쟁으로 비약되는지라 지방행정학에선 더 이상 다룰 수 없고, 정치학으로 넘어가는 주제라서 여기서는 자세한 논의는 생략한다.[7] 단 여기에서는 아직 도농통합이 안된 목포시-무안군, 전주시-완주군 등은 제외[8] 비수도권의 도농복합시 중에서 서울시 면적보다 넓은 곳이 적지 않다.[9] 박원순 서울시장이 2011년 취임 직후부터 꾸준히 추진하고 있는 '마을공동체' 사업도 이쪽 맥락과 무관하지 않다. 실제 이 마을공동체 사업에 진보정당 출신 인사들이 대거 결합하고 있다.[10] 다만 미국의 경우, 분리론이 인종주의적 함의(residential segregation)를 담고 있는 점을 유의할 필요는 있다.[11] 대표적인 예로 광명시-구로구 간 환경 빅딜(소각장, 하수처리장)이 있다.[12] 분리론 입장을 보이는 어떤 논문에는 정부 주도의 행정구역 통합론에 대해 이런 논지로 비판하는 내용이 실제로 있다.[13] 실제 사례[14] 현재의 서울시 도시계획에서는 강남과 여의도도 제2의 도심으로 보고 있으나, 편의상 여기에서는 '부도심'으로 설명한다.[15] 한국 서울의 경우 3대 부촌 모두 서울시계 바깥의 근교지역이 아닌, 도심 인근에 있는 성저십리 지역에 모여있다.[16] 서울 시계지역 중에서 예외적으로 광명시의 경우 주변 금천구나 구로구(신도림 제외)보다 집값이 더 높은 편이다. 물론 이 경우에도 분당과 같은 신시가지 위주.[17] 서울 근교의 광역화도 urban sprawling의 일환이기는 하나, 미국의 그것과 양상이 다르다. 미국의 교외 분산화는 조용한 교회지역을 찾아 도심을 빠져나가는 중산층, 상류층에 의해 이루어졌다면 우리나라 서울의 교외 분산화는 서울로 인구가 워낙에 과하게 집중되다보니 그 일부가 서울 바깥으로 넘쳐흐르는 것에 가깝다. (물론 서울 인구소산 정책이라 하여 정부가 이를 조장한 측면도 있다.)[18] 1963년 서울 대확장 당시에도 서울로 편입된 지역 주민들의 뚜렷한 반발이 없었다.[19] 우리나라식으로 비유하자면, 대도시 주변에 있는 읍이 대도시로 편입되려고 하자 해당 읍 주민들이 청원하여 대도시 편입대신에 시로 승격이 이루어지는 셈. 하지만 실제로 대한민국에서는 대도시로 편입될때 피편입지역 주민들이 대도시로의 편입에 반대하는 경우가 드물었으며 오히려 정부가 특정 대도시의 지나친 팽창을 두려워한 탓에 편입 예정 지역주민들의 소망과 다르게 인접 대도시로의 편입 대신에 소규모 도시로의 승격이 이루어진 경우도 있다.[20] 하지만 법률 제명은 경상북도와 대구광역시 간 경계조정에 관한 법률로 지정되었다.[21] 미국, 캐나다에서는 annexation, 영국에서는 boundary expansion이라는 표현이 주로 쓰이는 것으로 보인다.[22] 쉽게 말하자면, 1995년 개편 당시 경기도 강화군이 인천으로 편입될때도 강화군 자체가 사라진 것은 아니라는 것. 만일 광명시가 서울로 편입되면 서울시 산하 자치구인 광명구로 존속하게 된다는 뜻이기도 하다.[23] 다만 기초지자체 지위는 유지하지만 실제 지자체의 권한은 도(道)소속일 때 보다 줄어드는게 사실이다. 왜냐하면 광역시·특별시라는게 결국 광역자치단체의 지위를 가진 시(市)이기 때문에 군(郡)과 겹치는 부분이 있기 때문이다. 예를 들어 시·군 시절의 경우에는 택시나 시내버스 노선의 인가권을 시청·군청에서 갖고 있지만 광역시·특별시에 편입되면 광역시청·특별시청에서 자치구청·군청에 위임을 하지 않는 이상 권한은 광역시청·특별시청에 이양된다. 또 지구단위 계획등 기존 시청·군청에서 행사하던 고유의 도시설계 기능도 광역시·특별시로 흡수된다.[24] 도 산하의 자치시와 특별시/광역시 산하의 자치구는 동급의 기초자치단체이지만 자치권은 자치시가 더 가지고 있다.[25] 예를 들어 경기도민에서 인천광역시민으로 바뀐 강화군, 경상북도민에서 대구광역시민으로 바뀐 달성군. 다만 달성군은 원래 대구의 일부였다.[26] 대표적인 예로, 서울 한강이남 지역이 서울시역 확장 후 서울생활권에 편입된 점과 시흥군 신동면과 광주군 언주면이 각각 강남구, 서초구로 동일생활권이 된 것, 의왕시가 원래는 광주군→수원군→화성군 소속이었지만 시흥군 편입 이후 안양생활권이 된 것 등이 있다.[27] 대한민국의 행정구역 개편 안을 보면 결국 인구 230여 개의 시군을 인구 100만 명 단위의 통합시로 만들자는 것인데 개편안 자체는 어떻게 묶느냐에 따라 여러 안으로 나뉠 뿐이지 대동소이하다. 그런데 문제는 이렇게 해서 만들어지는 4~50개의 통합시를 국가가 직접 관리하기 힘드니 '도'를 남겨 둘까 말까 하는 것이다. 그럼 기존의 도-시군 체계가 광역도-통합시 체계로 2단계 행정구역이 유지되는 것이니 행정의 효율화는 원점으로 돌아간다는 딜레마에 빠진다. 어째 중국의 경우랑 비슷하다.[28] 옥시타니의 13개 데파르트망들 중 피레네조리앙탈만 카탈루냐어 사용 지역이라 새 레지옹 명명 과정에서 갈등이 있었다.