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1. 개요
지방자치법에 따라 일정 규모의 인구를 가진 기초자치단체인 시(대도시)에 추가적인 권한을 부여하는 특례를 말한다. 그러므로 광역자치단체인 특·광역시는 해당사항이 없다. 특별시ㆍ광역시 지위 자체가 특례이기 때문이다. 물론 광역자치단체인 특·광역시도 당연히 대도시에는 포함된다.그 성격을 보면 광역시와 일반시의 중간적 성격을 띤 도시들이다. 대도시 표현 외에 이들을 일컫는 법령상 명칭이 따로 없기 때문에 민간에서 '특례시', '특정시' 등의 용어를 만들어 쓰기도 했다. 이 중 특례시는 2022년 1월 13일부터 저 중에서도 인구 100만명 이상을 둔 대도시를 이르는 말로 용법이 바뀐 채로 법령상 명칭이 되었다.
이와 비슷한 성격을 갖고 있는 행정 구역으로 중국의 부성급시, 일본의 정령지정도시가 있다.
2. 대도시 특례의 기준
지방자치법 제11장 서울특별시 및 대도시 등과 세종특별자치시 및 제주특별자치도의 행정특례 제198조(대도시 등에 대한 특례 인정) ① 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다. ② 제1항에도 불구하고 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대도시 및 시·군·구의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다. 1. 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다) 2. 실질적인 행정수요, 국가균형발전 및 지방소멸위기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 시·군·구 ③ 제1항에 따른 인구 50만 이상 대도시와 제2항제1호에 따른 특례시의 인구 인정기준은 대통령령으로 정한다. |
지방자치법 시행령 제8장 대도시 등의 행정특례 제118조(인구 50만 이상 대도시와 특례시의 인구 인정기준) ① 법 제198조제1항에 따라 특례를 둘 수 있는 인구 50만 이상 대도시는 전년도 말일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 수를 합산한 주민 수가 2년 간 연속하여 50만 이상인 시로 한다. 1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 외국국적동포 3. 「출입국관리법」 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 외국인 ② 제1항에 따른 인구 50만 이상 대도시가 인구의 감소로 전년도 각 분기 말일 현재 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 수를 합산한 주민 수를 산술평균한 인구가 2년 간 연속하여 50만에 미치지 못하는 경우 그 시는 그 다음 해부터 인구 50만 이상 대도시에서 제외된다. ③ 법 제198조제2항제1호에 따른 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다)의 인구 인정기준에 관하여는 제1항 및 제2항을 준용한다. 이 경우 “인구 50만”은 “인구 100만”으로 본다. |
지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제40조에 따라 인구 50만 명 이상의 대도시[1]가 되면 대도시 특례를 누릴 자격을 얻으며, 지방분권법에 따라 100만 명 이상인 경우 더 광범위한 특례를 받을 수 있는 “특례시”가 된다.
단 광역시는 법을 바꾸지 않는 이상 인구가 줄어도 한번 승격되면 영원히 광역시지만 대도시 특례는 한번 넘겼다고 영구히 특례를 갖는 건 아니다. 지방자치법 시행령 제118조제2항에 따라 전년도 각 분기 말일의 주민 수를 산술평균한 인구가 2년 간 연속하여 50만에 미달하는 경우 특례가 박탈된다.
과거 사례를 보자면 마산시의 경우 1990년에 인구 50만 명을 넘겨 일반구(합포구, 회원구)를 2개 신설했으나, 이후 인구의 지속적 감소로 일반구를 최초로 폐지했다. 그러나 2010년 7월 마산시가 창원시에 통합되면서 다시 분구(마산합포구, 마산회원구)되기는 했다. 물론 그 당시엔 대도시 특례 기준과 특례에 대한 법률이 등장하기 이전이므로 저 법률에 따른 폐지는 아니었지만, 기준을 충족하지 못하면 언제든지 대도시 특례 지위를 잃을 수 있다는 것이다.
다만 과거 100만 도시 특례의 경우 이러한 기준이 없어서 고양시는 인구 100만을 달성한 바로 다음 달부터 특례를 받았다. 그러나 2022년 지방자치법 전부개정과 함께 기준 인구에 등록외국인을 추가하는 대신 특례시도 50만 특례와 동일한 2년 연속 말일 인구 유지조항이 생겼다.
개정된 지방자치법에 따르면 인구 기준 외에도 실질적인 행정구역, 국가균형발전, 지방소멸위기 등을 고려해 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 시, 군, 자치구 역시 100만 도시 특례에 해당하는 행정 특례를 인정받을 수 있으나 현재 이 조항으로 행정 특례 자격을 인정받은 시, 군, 구는 없다.
2.1. 광역시, 특별자치시와의 차이점
- 광역시, 특별자치시와는 달리 도에서 분리 및 독립을 하지 않고 기존의 일반시와 같이 도 산하이면서도 일반시와는 달리 정부의 행정적인 특례권한과 지원이 그 지역에 지원되는 것이 다르다.
- 광역시는 도에서 분리독립되어서 자치적으로 행정을 수행하지만, 대도시 특례는 도 산하로서 존속되지만 특례지위에 따라 일반시와는 달리 광역시에 준하는 행정 지위급으로 격상된다.
- 대도시 특례는 인구가 50만 이상이 넘는 도시를 기준으로 지정되며 향후 인구가 2년 연속 50만이 넘으면 어느 시이든 대도시 특례를 받을 수 있다.
- 다인구 도시라고도 할 수 있기 때문에 다인구 지역이 가진 특성과 행정을 특례적으로 보고할 수 있는 권한이 있다.
- 다인구 도시인 만큼 도가 전면적으로 지원하기 어려운 행정력 등을 특례적으로 받을 수 있다.
3. 인구 50만 이상 특례
대한민국 장관급의 특별시, 차관급인 광역시와는 달리 광역자치단체인 도와 행정이 분리되지는 않지만, 위임사무는 도가 아닌 중앙정부의 특별한 지시와 감독을 받고, 재정 및 인사권에서 해당 시가 독자적인 권한을 가질 수 있다는 점에서 일반시보다 고도의 재량권을 가지고 있다. 지방자치법 시행령 제10조에 범위가 규정되어 있으며, 대표적으로 주택건설, 도시계획, 도시재개발, 지적 등 다양한 범위에서 설정되어 있다. 또한 지방자치발전 종합계획에서는 이 특례를 적용하는 사무의 범위를 확대하고, 인건비 설정 방법도 바꾸며, 지방채 발행 등 재정 자율성도 확대하는 안을 제시하고 있다.또한 행정구역상 일반구를 설치함으로써 도시 내의 지역적 업무분담과 행정편의를 도모할 수 있다. 여기서 말하는 일반구는 광역시에 있는 기초자치단체급 자치구와 동등한 지위가 아니므로 자치구의 구청장과 일반구의 구청장의 지위도 다르다. 일반구의 구청장은 선거로 뽑지도 않으며 특례시의 시장이 임명한다. 특별/광역시장과 산하 구청장은 법적으로는 각각 별개의 법인격인 광역자치단체와 기초자치단체의 대표자이므로 서로 상하로 예속되는 관계가 아니나, 일반구는 소속 자치시의 하부 행정기관에 불과하므로 일반구의 구청장은 단순히 시장의 소속 직원(공무원) 중 한 명일 뿐이다. 직급은 4급 공무원(지방서기관)으로 이는 인구 15만 이하인 기초자치단체 부시장 및 부군수와 같은 급이다. 예외적으로 창원시청은 통합 특혜로 일반구 구청장이 한 급수 높은 3급 공무원이다. 고양시 덕양구도 3급 구청장이며 덕양구는 시 조례로 3급으로 못 박아놔서 3급만 된다.
- 지방자치법 제3조에 의거 자치구가 아닌 구(일반구)를 둘 수 있음.[2]
- 광역자치단체처럼, 법인격이 부여되는 시정연구원을 둘 수 있음 (예 - 수원시정연구원)[3]
- 관계 법률에 의거 50만 이상 대도시가 직접 처리할 수 있음.
- 지적측량성과 검사, 측량업 등록 관리, 측량업자 지위승계 관리, 측량업의 휴업폐업 등 신고 관리, 등록취소 시 청문과 과태료 부과징수
- 주택관리사 자격증 발급 및 자격 취소, 주택관리업자 교육
- 법률상 배출허용기준보다 강화된 배출허용기준 설정, 휘발성유기화합물 신고, 변경신고 접수와 휘발성유기화합물 배출시설을 설치운영하는 자에 대한 조업정지명령
- 자동차관리사업에 관한 조례 제정
- 중소기업 협동화실천계획 승인과 단지조성사업 실시계획 승인
- 문화지구 지정, 관리와 과태료 부과, 징수
- 환경영향평가법 제42조에 따른 조례에 따른 환경영향평가 실시
4. 인구 100만 이상 특례
5. 대도시 특례를 받는 도시 목록
| 특례시[4] | |||||||
| 도 | 도시명 | 일반구 수 | 국회의원 선거구 수 | 인구 | 면적 (㎢) | 도농 복합시 | 비고 |
| 경기도 | 수원시 | 4 | 5 | 1,191,505명 | 121.05 | X | 경기도청 소재지 |
| 고양시 | 3 | 4 | 1,077,963명 | 268.10 | X | ||
| 용인시 | 3 | 4 | 1,075,317명 | 591.34 | O | ||
| 경상남도 | 창원시 | 5 | 5 | 1,015,361명 | 748.03 | O | 경상남도청 소재지 |
| 50만 특례[5] | |||||||
| 도 | 도시명 | 일반구 수 | 국회의원 선거구 수 | 인구 | 면적 (㎢) | 도농 복합시 | 비고 |
| 경기도 | 성남시 | 3 | 4 | 922,914명 | 141.66 | X | |
| 화성시 | - | 4 | 928,550명 | 693.92 | O | ||
| 충청북도 | 청주시 | 4 | 4 | 849,941명 | 940.33 | O | 충청북도청 소재지 |
| 경기도 | 부천시 | 3[6] | 3 | 787,821명 | 53.44 | X | |
| 남양주시 | - | 3 | 734,990명 | 458.05 | O | ||
| 충청남도 | 천안시 | 2 | 3 | 658,213명 | 636.14 | O | |
| 전북특별자치도 | 전주시 | 2 | 3 | 646,728명[7] | 205.53 | X | 전북특별자치도청 소재지 |
| 경기도 | 안산시 | 2 | 3 | 636,633명 | 154.23 | X[8] | |
| 평택시 | - | 3 | 584,986명 | 458.08 | O | ||
| 안양시 | 2 | 3 | 546,226명 | 58.5 | X | ||
| 경상남도 | 김해시 | - | 2 | 533,042명 | 463.36 | O | |
| 경기도 | 시흥시 | - | 2 | 518,299명 | 138.66 | X | |
| 파주시 | - | 2 | 506,269명 | 672.23 | O | ||
| 김포시 | - | 2 | 486,017명 | 276.61 | O | 승격 예정 | |
| 경상북도 | 포항시 | 2 | 2 | 493,817명 | 1,130.01 | O | 남구는 울릉군과 같은 국회의원 선거구 50만 붕괴로 면적 특례 적용 |
2010년대 이전부터 있었던 50만 이상의 대도시들은 대부분 구(일반구)를 두고 있으나, 2010년대 들어 인구 50만 명을 넘은 화성시, 김해시, 남양주시, 평택시, 시흥시는 특례를 인정받았음에도 아직 구를 두지 않고 있다. 사실 구 설치는 필수가 아니며,[9] 설치하고자 할 경우 정부(행정자치부)에서 승인해야 한다. 남양주시나 화성시는 구 설치 승인을 요청했으나 정부에서 승인을 안 해줬었다. 부천시의 경우는 2016년 7월 4일부터 기존의 3개 구를 폐지하고 책임읍면동제를 거쳐 광역동제를 시행하고 있다가 2024년 재설치되었다.[10] 남양주시 역시 구 설치를 포기하고 책임읍면동제를 시행하게 됐으나 인구 100만을 바라볼 정도로 급성장한 화성시는 행정부가 구 설치 허용 기조를 보이고, 화성시/행정 문서에 나오듯 2024년 4개 구 설치를 본격화했다.
사실 행정효율 면에서는 구와 대동제/책임읍면동제가 각각 장단점이 있겠으나, 일단 구를 두고 있으면 구를 둘 수 없는 일반시들과 달리 나름 '대도시'라는 느낌을 주기 때문에 50만 이상 대도시 소속 시민들은 대체로 구를 두고 싶어 하는 경우가 많다.
전주시는 비수도권에서 대도시 특례를 받는 도시 중 유일하게 도농복합시가 아니다. 완주군과의 통합 논의는 있지만 완주의 반대로 성사되지 못하고 있다.[11] 경기권을 제외하면 대도시 특례를 받는 도시 중 전주시가 가장 면적이 작다는 건 덤이다. 반대로 대도시 특례를 받는 도시 중 가장 면적이 큰 시는 포항시다.
2019년, 평택시는 2019년 4월 11일 16시 34분 기점으로 50만 명이 돌파되면서 대도시 특례를 인정받게 되었으며, 시흥시도 2020년 12월 기준으로 500,895명이 되어 2022년 대도시 특례 대상이 되었다. 김포시는 내국인 인구 수로는 아직 50만을 넘기지 못했지만 특례 기준에 외국인이 포함되면서 2021년 말 외국인 포함 인구가 50만을 넘어가 2023년부터 특례를 받게 되었다. 파주시 역시 2024년부터 대도시 특례가 적용되었다.
6. 미래의 후보 전망
수도권에서는 의정부시[12], 광주시(경기도), 하남시[13]도 머지 않은 미래에 대도시 특례를 얻을 것으로 보인다.지방 인구가 전체적으로 감소하는 상황에서 비수도권 지역에서 대도시 특례를 받는 도시가 나타날 가능성은 지자체 간 통합에 의한 경우[14][15]가 아니면 가능성이 매우 낮다. 지방 일반시 중에서 똑같이 40만대지만 증가가 아니고 버티고 있다고 해야 할 정도인 구미시는 마지막 희망은 있지만, 사업 진행이나 그를 통한 인구 유입이 많이 되지는 않을 것으로 보이기에 대도시 특례 지위는 현실적으로 어려운데[16] 이런 상황에서 아직 30만대에 불과한 강원특별자치도 원주시나 30만대조차도 안 되는 전라남도 목포시나 여수시는 가능성이 더 없다. 한때 수도권 못지않은 인구 증가세를 보였던 양산시도 아직 50만은 커녕 40만대에 진입하지도 못한 상황에서 인구 증가세가 꺾여버리면서 가능성이 희박해졌다. 그나마 아산시가 가파른 인구 증가세를 보이며 인구 40만에 가까워져 가능성이 높긴 하나 50만까지는 아직 10만 이상이 남았기에 확신할 수는 없고 아산시가 수도권에 인접해있다는 점도 크다.
다만 인구 30만 이상에 면적 1,000㎢ 이상의 대도시 특례를 받을 수 있는 가능성이 높은 도시는 있는데 춘천시로 외국인 포함 인구가 29만이 넘어 약 8000명 정도만 증가하면 대도시 특례를 받을 수 있다. 그러나 춘천시 외에 인구 30만 이상에 면적 1,000㎢ 이상의 대도시 특례를 받을 가능성이 큰 도시는 현재로선 없다. 경주시가 인구 25만이긴 하나 감소세라 가능성이 낮고 강릉시도 21만에서 정체 상태에 있으며 안동시는 고작 15만이라 대규모 신도시나 지역 통합 외에는 가능성이 없다고 봐야 한다.
단층제를 실시하는 제주특별자치도 제주시[17]는 대도시 특례 기준을 달성하기는 했지만 대도시 특례를 받을 수 없다. 지방자치단체인 자치시가 아닌, 제주특별자치도 산하의 행정구역인 행정시이기 때문이다. 그래서 제주시 인구가 늘어나도 단층제를 변경하지 않는 이상 제주시에 구를 설치할 수 없고 제주시를 2개의 시로 분할하는 수 밖에 없다. 그리고 세종특별자치시는 존재 자체가 특례[18]라서 굳이 특례를 둘 필요가 없다.
- 인구 30만 이상의 자치시 목록과 인구 50만을 달성하기 위해 필요한 인구[기준]
| <rowcolor=#FFF> 도 | 도시명 | 인구 | 50만에서 부족한 인구 | 도농복합시 여부 | 인구 증감 |
| 경기도 | 파주시 | 513,007명[20] | 0명 | O | 증가 |
| 의정부시 | 470,337명[21] | 29,663명 | X | 증가 | |
| 경상북도 | 구미시 | 411,366명[22] | 88,634명 | O | 감소 |
| 경기도 | 광주시 | 403,871명[23] | 96,129명 | O | 증가 |
| 충청남도 | 아산시 | 380,969명[24] | 119,031명 | O | 증가 |
| 강원특별자치도 | 원주시 | 366,279명[25] | 133,721명 | O | 증가 |
| 경상남도 | 양산시 | 362,070명[26] | 137,930명 | O | 증가 |
| 진주시 | 346,962명[27] | 153,038명 | O | 정체 | |
| 경기도 | 하남시 | 332,359명 | 167,641명 | X | 증가 |
전술했듯 수도권 지역은 단독으로도 50만 달성 가능성이 높지만 비수도권 지역은 단독으로는 달성 가능성이 높다고 보기 어렵다. 36만 안팎의 도시인 원주시와 진주시의 경우 혁신도시가 있긴 하나 진주시는 수도권은 커녕 같은 경남인 양산시한테도 2018년부로 인구 수를 추월당하고 정체 상태가 시작되면서 혁신도시 효과가 생각만큼 큰 수준은 아님을 증명했고, 원주시는 수도권과 인접해 있는 지역 중심도시로서 지난 수십 년 간 매년 3천~5천 명의 인구가 증가하고는 있지만 50만은 버겁다.[28] 구미시는 2017년 이후 점차 인구가 감소하고 있는 추세로 향후 반등 가능성이 불투명하며, 양산도 2020년대 들어서부터는 인구 증가세가 둔화된 상태라 가능성이 많이 떨어졌다. 아산의 경우 전국 인구수가 감소 추세인 와중에도 아직 높은 인구 증가세를 보이고 2028년 50만에 도달한다는 전망도 있지만아산시 6년 뒤 50만 도시된다 아직 40만대가 보일 정도는 아니므로 좀 더 지켜볼 필요가 있다.
경기도에서는 파주시 등록인구가 507,448명이여서 12월 말에 실제인구도 50만이 넘을 경우 2024년 대도시 특례가 인정될 가능성이 있다.
면적 1,000㎢ 이상인 시/군은 모두 16곳[29]인데 이 중에서 포항만 인구가 50만을 넘겼다가 22년 6월 50만 아래로 내려왔다. 이 중에서 '시'는 8곳(포항 포함)이며, 인구 10만을 넘는 곳은 6곳뿐(포항 포함)이다.
- 면적 1,000㎢ 이상 인구 15만 이상 자치시 목록과 인구 30만을 달성하기 위한 인구
| <rowcolor=#FFF> 도 | 도시명 | 인구 | 30만에서 부족한 인구 | 인구 증감 |
| 강원특별자치도 | 춘천시 | 290,753명[30] | 9,247명 | 정체 |
| 경상북도 | 경주시 | 258,534명[31] | 41,466명 | 감소 |
| 강원특별자치도 | 강릉시 | 212,818명[32] | 87,182명 | 감소 |
| 경상북도 | 안동시 | 154,709명[33] | 145,291명 | 감소 |
이 4개의 시 중에서 그나마 가능성이 있는 도시는 춘천시가 유일하다. 2018년 12월부터 춘천시는 인구 30만 만들기 프로젝트를 가동했는데 비록 목표시기인 2020년에 달성하는 것은 이루지 못했지만 조금씩 인구를 유입하여 30만 달성까지 이제 1만 명 정도 남았다. 그러나 29만을 돌파한 이후로는 인구 증가세가 주춤한 상태라 쉽지 않다.# 경주시의 경우 신경주역세권개발사업과 보문천군지구 개발, 한수원 연관기업 이전 등의 호재가 있긴 해도 인구 감소세가 멈추지 않고 있다는 게 걸림돌이다. 강릉시는 최근 인구가 지속적으로 감소하는 중이고 안동시는 경북도청이전신도시가 들어섰음에도 인구 감소세가 그치지 않고 있다.#
인구 30만 이상 50만 미만 시는 경기도에서 5곳[34], 비수도권에서 5곳[35]이 나오는데, 인구 40만 이상 50만 미만으로 하면, 경기도 3곳[36], 비수도권에서 한 곳이 나온다. 대도시 특례를 받는 도시도 경기도 11곳, 비수도권 6곳이 나왔는데, 수도권 편중도를 확인할 수 있는 생각지도 못한 부분. 그리고 전라도에는 인구 50만 미만인 도시 중에서 인구 30만 이상인 도시가 없다. 전라도의 일반시 중 규모가 있는 도시들인 익산, 군산, 여수, 순천, 목포 모두 인구 20만대다. 이 중에서 한때나마 인구 30만대를 찍어봤던 지역은 익산과 여수밖에 없다.
이 목록에 근접한 도시로는 순천, 경산, 군포(25만 이상, 인구 순), 김천(면적 1,000㎢ 이상, 10만 이상)이 있으나 인구가 좀처럼 늘고 있지 않아 특례를 받을 가능성은 낮다. 한때 이들이 인구 증가세를 보이기도 했지만 그것도 한계에 다다른 상태이기 때문이다. 경산 너마저… 경북 유일 인구 증가 도시, 최근 감소세 전환 순천시, 인구수 28만 인구 붕괴 위기 군포시 인구 27만 명으로 감소 김천혁신도시 인구 증가 주춤…인구목표 달성가능할까 이중 순천시는 이전에 이야기가 나왔던 벌교읍을 편입하면 면적이 1,000㎢이상이 되어 면적 조건에 가까워지긴 하나 편입을 해도 감소세기도 하고 현재로선 가능성이 없는편이다.
그리고 이미 감소추세에 있는 군산[37], 익산[38], 여수[39]는 더더욱 목록에 오를 가능성이 사라지고 있다.
또한 면적 1,000㎢ 이상이라는 조건이 너무 높아 원주,아산,구미등 3개시가 서로 손잡고 자치분권 실현 위한 법령 개정 공동 건의로 50만 명 대도시 간주 기준이 인구 30만 명 이상·면적 1000㎢ 이상에서 면적 기준을 500㎢로 하향해 달라고 촉구했다.
인구 30만 명 이상·면적 500㎢ 이상으로 완화되면 50만 대도시 특례를 입게 되는 도시들이 많아질것으로 원주,아산,구미,진주등이 새로 입게 될것으로 전망된다. 한때 2013년 말 박명재 전)국회의원이 포항시를 100만 대도시 특례 입기위한 차원에서 50만 이상인 지자체 중 면적이 1천제곱킬로미터 이상인 경우 인구 100만 이상의 대도시로 보는 것과 50만특례에서 30만 명 이상·면적 600㎢ 이상으로 완화해달라고 법안을 발의 한적도 있었다.
포항시의 경우 2022년 6월부로 내국인 인구 50만이 붕괴되었으나 면적이 1,000㎢를 넘기 때문에 인구수가 30만 미만까지 떨어지지 않는 한 특례가 유지된다.
목포시가 무안군 및 신안군과 통합할 경우 역시 면적이 약 1,156.22㎢, 인구가 340,917명(2024년 10월 말 기준)이 되므로 이 조항을 적용해 대도시 특례를 부여받을 수 있지만 행정구역 개편/호남에서도 나와있든 무안군이 받아줄 마음이 없어서 쉽지 않다. 현재 논의되고 있는 목포+신안 통합의 경우 성사된다고 해도 면적 약 707.22㎢, 인구 248,578명(2023년 10월 말 기준)이라 대도시 특례를 받을 수 있는 규모가 되지 못한다.
7. 대도시? 중소도시?
일단 대도시 특례를 받는 도시는 인구 분포치는 50만 명 ~ 120만 명으로 기초자치단체 중에서는 거물급 도시들에 속한다. "그래도 특·광역시만 대도시 아니냐? 혹은 100만 명 이상만 대도시지!"라는 생각을 하는 사람도 있을 수 있겠으나, 그렇지 않다. 법적으로도 대도시 특례를 받는 도시는 대도시 취급을 분명히 받고 있다. 지방자치법 제175조(대도시에 대한 특례인정), 지방자치법 시행령 제118조(대도시 인정 기준)만 해도 50만 명 이상의 대도시라고 명시까지 해 두었다.[40]실제로 대도시 특례를 받는 도시들은 백화점, 대형아울렛, 대형마트, 문화시설 등의 수나 규모, 행정서비스 접근성 등을 비롯한 도시로서의 사회간접자본이 갖추어져 있기로는 웬만한 광역시에 근접한 수준이다. 수원시, 부천시, 창원시, 고양시, 용인시, 성남시, 남양주시, 화성시, 청주시, 천안시, 전주시, 포항시, 김해시, 시흥시가 이에 해당한다. 게다가 경기도 대도시(+천안시)[41]와 김해시[42]는 도시철도(광역철도)를 가지고 있다. 물론 수도권이나 도청 소재지의 혜택을 힘입어 성장한 곳이 많지만, 그렇게 따지면 현재의 특별시, 광역시에도 똑같은 잣대로 판단해야 할 것이다. 특별시, 광역시들 역시 과거 지역 중심지로서의 혜택을 받아 커온 것이기 때문이다.[43]
고속철도 유무는 지역마다 다른데 이 도시들 중 KTX나 SRT 같은 고속철도 정차역이 없는 지역은 파주시[44], 김포시[45], 시흥시[46], 안산시[47], 남양주시[48], 부천시[49], 안양시[50]이며 SRT만 정차하는 지역은 화성시[51]와 평택시[52]이다. 나머지 포항시[53], 김해시[54], 청주시[55], 전주시[56], 성남시[57]는 KTX가 다닌다. 애매한 경우로 천안시가 있는데 천안아산역이 KTX와 SRT가 모두 정차하는 역이지만 행정구역상으로는 아산시에 있다. 하지만 소재지가 천안과 아산의 경계 지역이고 생활권도 천안 생활권에 속하므로 실질적으로는 천안의 역이라고 해도 이상하지 않다. 미래에는 안산의 초지역과 화성의 어천역, 시흥의 시흥시청역이 고속철도 정차역이 되면서 고속철도가 정차하는 지역이 3곳 더 늘어날 것이다.
참고로 한국보다 인구가 2.4배 많은 일본도 50만 명만 넘으면 수도를 제외한 도시 단위 중에 최대급의 권한을 주는 대도시급인 정령지정도시 최저 기준에 부합한다.[58] 하물며 전체 인구가 일본 40% 수준의 한국에서 인구 50만 명 이상 도시는 작은 규모가 절대 아니다.
7.1. 전국대도시시장협의회
위에 열거한 도시들은 전국대도시시장협의회에 가입되어 있다. 매년 모여서 권한 강화 등의 특례 확대에 대해 논의를 하는 등 뭔가 하기는 하는데, 현실은 어렵다. 특별시, 광역시만 해도 거의 수십 명대 국회의원이 튀어나오는지라, 기득권에 해당하는 특별시, 광역시, 도들이 격렬하게 반발할 게 뻔하기 때문. 물론 가장 크게 반발하는 건 상위 도이다.참고로 특별시장·광역시장은 참여하지 않는다. 특별시와 광역시는 도와 동급인 광역자치단체이기 때문이며 '전국시도지사협의회'라는 조직에 참여한다.
대도시의 시의회 의장들의 협의회인 '전국대도시의회의장협의회'라는 조직도 있다. #
특례시인 대도시 4곳의 경우 전국특례시시장협의회라는 조직에도 참여한다.
8. 광역시 승격 및 권한 확대 논의
일단 광역시 승격 떡밥이 가장 많이 나오는 도시로는 수원시, 창원시, 청주시, 전주시가 대표적이다. 특징은 전부 도청소재지라는 점.그런데 인구나 도시 규모가 광역시급에 근접하거나 해당하는 도시들의 경우라도 지역적, 정치적, 여러 가지 문제로 인해 이뤄지기 매우 힘든 상황이다.
광역자치단체인 도에서 비중 있는 도시가 빠지면 세금이라든가 도세가 축소할 것을 우려해 놓아주지 않으려는 경향도 있고, 수도권 과밀화 문제 및 동일 권역 내에 특별·광역시가 다수 존재하여 승격이 어려운 상황이다. 수원의 경우 경기도에는 이미 서울특별시과 인천광역시가 있어서 힘들고, 창원도 경상남도에서 부산광역시와 울산광역시가 창원시 바로 옆과 그 옆에 다닥다닥 붙어있다. 특히 수원시를 승격시키게 되면 이미 100만 명을 달성한 다른 경기도 고양시, 용인시까지 형평성에 맞춰 승격을 해줘야 하는 상황이므로 그 가능성은 요원하다. 추가로 광교신도시로 경기도청을 빨리 안 옮겨준다고 난리를 치는 판국이라... 무엇보다 이렇게 수도권에 광역시만 여러 개 더 생기면, 수도권 과밀화 해소는커녕 과밀화에 기름을 붓는 격이 될 수 있다.
청주시의 경우 상위 도 내에서 승격한 광역시가 하나도 없다는 점, 그러면서도 도 내의 영향력 상 핵심도시라는 점으로 창원이나 수원보다는 광역시 승격에 유리한 입장이다. 그러나 청주시 인구는 84만 명으로 충북 인구의 절반 이상을 차지하고 있다. 애초에 충청북도 인구 자체가 얼마 안 되는 상황에 청주가 분리 독립하면 도세가 축소되는 정도가 아니라 충청북도 자체가 공중분해 될 가능성이 높기 때문에 충청북도가 강하게 반발할 것이다. 거기에 바로 옆에 세종특별자치시와 대전광역시가 있으니 정부가 쉽게 허락하지 않을 것이다.
통합전주시는 위 도시들보다 가능성이 더 있기는 하다. 도내 광역시가 없고 주변 지역에 광역시급 도시가 있지도 않기 때문이다. 호남의 유일한 광역시인 광주광역시와의 거리도 비교적 멀다. 그러나 어디까지나 다른 지역들에 비해서는 좀 더 당위성이 높다는 얘기지 여기도 광역시로 승격하기는 매우 어렵다. 일단 인구수가 광역시 후보로 꼽히는 지역 중 가장 적다. 전주시 인구수는 65만명, 완주군을 통합한다고 해도 75만으로 광역시 승격을 하기에는 너무 적다. 아무리 광역시 승격 기준에 인구수를 규정해 놓은 건 아니라고 해도, 이 인구로 광역시 승격을 하게 되면 전주와 비슷한 규모의 도시들도 광역시 시켜달라고 들고 일어날 가능성이 높으므로 광역시의 난립을 불러올 수 있다는 문제가 생긴다. 거기에 전주+완주의 인구가 전라북도에서 빠져나가면 전라북도에 남는 인구는 2023년 5월 기준 약 103만으로 간신히 100만을 넘는 수준으로 떨어지며 높은 인구 감소세로 100만 붕괴 가능성도 높은 전북이 상당한 출혈을 감수하고 전주+완주의 이탈을 순순히 지켜볼 가능성도 낮다. 그 외의 걸림돌로 2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 전주 + 완주 통합안이 부결되고 말았다. 완주군과 통합을 해야 인구 증가를 통해서 뭐라도 노려보는데 통합 자체가 무산되었으니 희망이 없다. 2022년 통합논의가 다시 수면 위로 올라오기는 했지만, 완주의 반대는 여전하므로 통합의 성사 여부는 여전히 불투명한 상태다.
연유가 어찌 되었건 규모상으로 따지면 여타 광역시와 비슷한 규모임에도 기초자치단체 취급으로 여러 가지 권한이 도에 묶여있는 시 입장에서는 억울할 만도 하다. 사실 대도시 특례를 받는 시들의 일반적인 인구 규모와 인프라를 생각해보면 대부분의 경우가 광역시에 가까우면 가까웠지 10~30만 명 수준이 대부분인 다른 일반시들에 가깝진 않다. 특히 인구 100만을 넘긴 도시들은 더욱더 그렇다. 인구 100만 도시 중 덜 크다고 생각되는 고양시만 놓고 봐도 그렇다. 고양시가 주변의 파주시나 김포시와 비교했을 때 시의 규모나 위상이나 차이가 있지 않은가. 비록 대도시 특례라고는 하지만 주어진 권한 면에서 볼 때 광역시와 천지 차이라 비교하기 힘들다. 광역시의 권한에 관해서는 광역시 항목에서 자세히 살펴볼 수 있다.
그래서 광역시 승격 반대의 돌파구로써 가장 먼저 대도시 특례 모델을 제시한 수원시를 주축으로 기초자치단체로 남는 대신 일정 기준을 충족하는 시에는 50만 특례보다 더욱 강력한 권한을 부여하는 일종의 준 광역시(직통시), 즉, 특별기초자치단체 제도 도입을 추진하여 2022년 특례시가 탄생하기는 했다.
반면 광역시+도 통합론도 있다. 광역시+도 통합론은 이전에도 논의가 있었다가 한 차례 사그라들었는데 지방 인구의 급격한 감소로 사정이 어려워지자 지역균형발전 전략으로서의 메가시티가 부상하면서 광역시+도 통합론이 고개를 들고 있다. 2024년 대구+경북의 행정구역 통합론이 본격화되자 논의가 있었다가 무산됐던 광주+전남#과 부산+경남#에서도 행정통합 논의에 불이 붙고 있다.
[1] 인구 30만 이상이면서 면적이 1,000km² 이상인 도시도 50만 명과 동등하게 본다. 이 조건을 만족하는 시는 현재 포항시 한 곳으로, 2022년까지 없다가 포항시가 지속적인 인구 감소로 인구 50만명 선이 붕괴되면서 이 조건에 부합하는 기초자치단체가 되었다. 강원특별자치도 춘천시가 인구 30만 명을 넘어서면 이 규정에 정확히 부합한다.[2] 단, 둘 수 있다는 거지 필수로 지정된 것은 아니므로 모든 대도시 특례를 받는 시가 구를 갖고 있지는 않다. 자세한 사항은 아래 '대도시 특례를 받는 도시 목록' 참조[3] 50만 도시가 아닌 기초지자체도 시(구)정연구원 또는 시(구)정연구회라는 이름으로 조직을 운영하는 경우가 있으나 50만 도시가 아닌 도시의 시정연구원은 비법정 단체이다. 반면 50만 도시의 시정연구원은 재단법인으로 법정 단체이다.[4] 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에 따른 인구 100만 이상 대도시의 특례[5] 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.[6] 2016.7.4. 일반구 폐지 및 책임읍면동제 실시 후 득보다 실이 더 많아 2024년 다시 3개구로 전환했다.[7] 전주+완주 통합시 741,914명[8] 대부동을 대부면으로 전환시켜 도농복합시로 전환을 시도중에 있다.[9] 기속규정(해야 한다)이 아닌 재량규정(할 수 있다)이다.[10] 왜 이렇게 되었는지는 부천시 문서 참조.[11] 만약 전주시(206.22㎢)+완주군(821.06㎢)의 시군통합이 이뤄질 경우 1,027.28㎢로 늘어나 전북에서 가장 넓은 시군지역이 되고 호남에선 최대도시인 광주광역시를 제치고 해남군에 이어 2번째로 넓은 시군, 전국 50만 이상 특례에서 포항에 이어 2번째로 넓은 도시가 된다.[12] 의정부 자체적으로도 50만을 넘길 가능성이 있지만 양주와 동두천, 그리고 남양주랑 통합변수도 있어 복잡하다. 우선 의정부시+남양주시 통합 논의가 있는 만큼 # 통합시 2023년 5월 말 기준 면적은 약 539.66㎢, 인구는 1,197,319명이다. 만약 통합에 성공될 경우 수원시의 4.46배 면적에 그 인구만큼 사람이 살게 되어 고양시를 제치고 북부지역 1위를 넘어 수원시까지 제치고 경기도 전체 제1도시로 올라서게 된다. 그러나 통합 논의에 비해서 실제 성공 사례는 얼마 되지 않으므로 두고볼 일이다. 굳이 의정부시+남양주시 통합이 아니더라도 의정부+양주+동두천(면적 약 487.59㎢, 2023년 5월 말 기준 807,577명) or 의정부+양주 통합(면적 약 391.93㎢, 2023년 5월 말 기준 717,478명) 중 택1한 것으로도 통합 양주시(가칭) 인구는 100만명의 특례시 후보지역이 되겠지만서도 지역간 이해관계로 어려움이 뒤 따르고 있다. 이미 통합 시도가 있었으나 주민들의 반대로 좌절된 바 있다.[13] 2021년 3월 30만 명 돌파. 아직 멀었다고는 하지만 단순히 늘어난다가 아니라 화성시마냥 매달 몇 천명씩 폭발적으로 증가하고 있고, 게다가 미사강변도시와 교산신도시 버프를 받아 머지않아 50만이 될 가능성이 높다.[14] 비수도권의 하나의 도 내에서 인접한 인구 50만 미만의 두 시군(제주, 서귀포 제외, 인구 30만 이상이면서 면적이 1,000㎢인 도시의 경우는 고려하지 않고 인구 50만 이상만 고려한다.)이 통합하여 인구 50만 이상의 도시가 탄생하는 경우는 군산-익산, 여수-순천, 구미-김천, 구미-칠곡, 구미-상주 다섯 경우밖에 없다.[15] 하나의 도 내에서 인접한 세 시군을 묶어서(어느 시군이 도서로만 구성되지 않은 이상 육상경계만 고려했다.) 인구 50만 이상의 도시가 탄생하는 경우는 강원도에서는 두 경우(춘천-홍천-속초/춘천-홍천-강릉), 충청북도에는 없고, 충청남도에서는 세 경우(아산-당진-서산/아산-당진-예산/아산-공주-논산), 전북특별자치도에서는 두 경우(군산-익산-완주/군산-익산-김제), 전라남도에서는 다섯 경우(여수-순천-광양/여수-순천-화순/여수-순천-보성/여수-순천-곡성/여수-순천-구례), 경상북도에서는 스무 경우(구미-김천-칠곡/구미-김천-상주/구미-김천-의성/구미-김천-성주/구미-김천-군위/구미-칠곡-상주/구미-칠곡-의성/구미-칠곡-성주/구미-칠곡-군위/구미-상주-문경/구미-상주-예천/구미-상주-의성/구미-상주-군위/구미-의성-안동/구미-의성-예천/구미-의성-청송/구미-의성-군위/구미-군위-영천/경산-영천-경주/경산-청도-경주), 경상남도에서는 다섯 경우(진주-사천-함안/진주-사천-하동/진주-사천-고성/진주-고성-통영/양산-밀양-창녕)가 나온다. 그러나 이런 경우는 억지스러운 경우가 너무 많아 논의조차 나오기 어렵다.[16] 구미에서 밀고 있는 칠곡군과의 통합이 성사된다면 50만을 넘길 수 있지만 칠곡이 통합에 부정적인지라 가능성이 거의 없다.#[17] 2023년 5월 기준 인구 492,706명. 외국인 포함 시 514,837명[18] "세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법"이라는 별도의 특별법으로써 설립되었다. 다만 이 특별법 제6조 제2항 때문에 산하에 기초자치단체를 둘 수는 없는 상황.[기준] 주민등록인구는 2023년 12월, 외국인 인구는 2023년 11월을 기준으로 하여 합산하였으며, 시청에서 별도로 외국인 포함 인구수를 공시하는 경우 해당 자료를 채택하였음.[20] 외국인 인구 13,777명.[21] 외국인 인구 5,693명.[22] 외국인 인구 5,860명.[23] 외국인 인구 12,893명.[24] 외국인 인구 35,173명.[25] 외국인 인구 4,776명.[26] 외국인 인구 6,948명.[27] [28] 북쪽에 위치한 횡성군과 통합한다면 특례를 받을 수 있으나 통합 가능성은 현저히 낮다.[29] 홍천, 인제, 안동, 평창, 경주, 상주, 정선, 봉화, 삼척, 의성, 포항, 영월, 춘천, 강릉, 해남, 김천[30] 외국인 인구 4,327명.[31] 외국인 인구 11,045명.[32] 외국인 인구 3,379명.[33] 외국인 인구 1,774명.[34] 파주시, 의정부시, 김포시, 광주시, 하남시[35] 원주시, 아산시, 구미시, 양산시, 진주시[36] 파주시, 의정부시, 김포시[37] 군산형 일자리와 새만금이라는 대규모 개발을 카드로서 인구를 다시 증가의 반등을 노리고 있지만 철저히 두고볼 일이다.[38] 그렇다고 손 놓고만 있을순 없는 관계로 국가식품클러스터에 익산역세권개발, 모현동 배산택지와 부송4지구, 4년전부터 계획한 만경강 일원에 수변도시 개발을 통한 인구반등을 노리고 있다.[39] 2021년 3월에 28만명선마저 무너지고 전라남도 인구소멸위험지수 현황(2021년 5월 기준)에서 (0.51)로 소멸위험 진입에 가깝다시피하게 나와 위기에 위기를 맞은 여수로서는 가만히 두고 볼수만 없어서 만흥, 소제, 엑스포, 웅천, 죽림 등의 주거단지에 신대.선월 등 인근지역 택지들에 대항하는 차원에서 산수.월산 일대 이십수년 전부터 소극적이었던 율촌면 택지개발, 율촌지역 산단등 율촌지역 정치권을 중심으로 적극적이자 지속적인 소외지역 개발을 요구하고 있지만 여수시정부가 여러가지 이유로 적극적이지 못하고 있다. 별개로 조화리 율촌초교 인근 북쪽에 지역주택조합의 형태지만 405세대 규모의 신동아 파밀리에 여수테크밸리 더 퍼스트로 율촌면내 4번째 아파트단지와 동양엔파트 인근 율촌 국제미소래 1,2차 아파트단지들로 조성할 예정에 있어 율촌면 개발을 통한 여수시 인구가 다시 늘어날 기회가 될 것으로 전망된다.[40] 다만 일부 법률이나 시행령 등에서는 '중소도시'로 분류되기도 한다.[41] 수도권 전철[42] 부산김해경전철[43] 광역시 되기 전 대부분이 도시 발달기에 도청 소재지였다. 그 중에 인천, 울산은 지역 중심지는 아니었지만, 인천은 수도권의 항구이고 울산은 산업화 시절 개발에 힘입은 바가 크다.[44] KTX 행신역이 가장 가깝다. 여기는 고속선 선로가 지나지 않는다.[45] KTX 영등포역이 가장 가깝다. 여기에 있는 철도라고는 김포골드라인 하나뿐이며, 고속선 선로는 지나지 않는다.[46] KTX 광명역이 가장 가깝다. 다만, 경부고속선 선로가 지나기는 한다.[47] KTX 광명역이 가장 가깝다. 다만, 경부고속선 선로가 살짝 지나기는 한다.[48] KTX 상봉역이 가장 가깝다. 2022년 7월 31일부터 강릉선 KTX 일부 편성이 금요일~일요일에 한해 덕소역에 추가 정차하기 때문에 월~목요일은 무조건 청량리역, 상봉역, 양평역으로 가야 한다.[49] KTX 영등포역이 가장 가깝다. 심지어 여기는 고속철도 선로도 지나가지 않는다.[50] KTX 광명역이 가장 가깝다. 다만, 경부고속선 선로가 지나기는 한다.[51] 동탄역. 경부고속선 선로가 지나기는 하나 역은 없다.[52] 평택지제역. 경부고속선 선로가 지나기는 하나 역은 없다.[53] 포항역.[54] 진영역.[55] 오송역. 이 지역은 KTX와 SRT가 모두 정차한다.[56] 전주역. KTX는 물론 SRT도 정차하지만, SRT는 일 왕복 2회로 배차가 적다.[57] 판교역. 이 쪽은 KTX만 정차하고 SRT는 선로만 있을 뿐 역이 없다.[58] 일본의 지방자치법에서 원칙적으로는 지정시가 50만 이상이면 될 수 있다고 정해두었는데, 실제로 승격되는 도시를 기준으로 하면 70만 정도를 하한선으로 볼 수 있다. 중핵시가 30만이라서 중핵시의 두 배 정도는 해야 한다는 논리. 아무튼 일본의 정령지정도시의 경우 300만 명이 넘는 요코하마시와, 주요 경제권인 오사카시, 나고야시, 후쿠오카시 같은 굵직굵직한 도시들과 비교적 작게는 69만 명 정도의 시즈오카시 등 2014년 기준 20곳이 지정되어 있다. 참고로 도쿄는 지정시가 아니며 도쿄도(東京都, 일본행정구역 최상급 단위인 도도부현 중 하나에 해당하는 都이며 한국의 특별시 위상과 비교하면 적당)이다.