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1. 개요
行政學 / Public Administration, Administration공적인 가치를 달성하기 위해 정부가 행하는 정책 및 관리 활동에 대해 연구하는 학문이다. 보통 미국 대통령이면서 정치학자인 우드로 윌슨[1]을 시작으로 본다. 다만 유럽 특히 독일에서 시작된 관방학을 시작으로 보는 입장도 적지 않다. 한국에서는 행정학이라고 부르지만, 정확한 명칭은 공행정학(public administration)이다. 이에 대비되는 표현으로서 경영학을 사행정학(business administration)으로 부르기도 하는데 경영학 쪽에서 business administration이란 표현은 사어화 되는 추세이며[2] 현재는 management가 거의 대체했고, administration은 그냥 행정학으로 여겨지고 있다. 반대로 경영학의 일반적인 명칭으로 쓰이는 management는 행정학을 대상으론 잘 쓰이지 않는다.
행정에 대해 정의하려면 먼저 정치에 대해 알아야 한다. 여기서 말하는 정치는 사내정치가 아니라 국가 운영을 의미한다. 국가의 운영은 근대 정치학에서 성립된 삼권분립(입법, 사법, 행정의 분립)으로 나누는 것이 보통이다. 대부분의 한국인들은 대통령 선거의 위상 때문에 행정부를 곧 정부 전체인 것으로 오해하지만, 입법과 사법은 행정 이상으로 중요한 영역이다.[3] 오히려 행정은 입법과 사법을 제외한 나머지 국가 운영 업무라는 의미에 가깝다. 그리고 사법과 입법에서도 순수 정치인과 법조인만으로는 모든 업무를 처리할 수 없어서 보조적인 행정인력이 요구된다.
정치학에서 삼권분립에 근간한 큰 틀을 결정하고, 법학에서 권력 행사의 룰을 결정한다면, 행정학은 실질적인 업무 수행을 다룬다. 국가가 거대해질수록 행정학에서 다루는 영역들도 광범위해져서 현대에는 재정, 인사, 군사, 경찰, 소방, 위생, 복지, 교통, 도시계획, 에너지관리, 산림관리 등등 수많은 영역을 다룬다. 행정학과 하나로는 이 많은 영역을 커버할 수 없어 보통 소방행정, 경찰행정 등 특화된 영역은 별도의 학과에서 교육된다.
특수한 행정 분야를 제외하고 행적학의 가장 기초적인 연구영역은 보통 크게 "조직, 인사, 재무" 가 주된 관심사로 꼽힌다. 그밖에 경영학의 마케팅에 대응하는 public communication, 경영전략과 공공경제학에 대응하는 정책학 등도 주요 영역으로 꼽힌다.
미국 내 행정학은 학부보단 대학원으로 설치되는 것이 일반적이다. 전통적인 행정학 프로그램으로는 시라큐스 대학교 맥스웰 스쿨, 인디애나 대학교 오닐스쿨, 하버드 대학교 케네디 스쿨, 뉴욕 주립대학교 록펠러 행정대학원 등이 꼽힌다. 2020년 전후로 서던 캘리포니아 대학교, 럿거스 대학교가 비약적인 상승세를 보여주고 있기도 하다.
2. 행정학의 하위 분야
- 행정학총론
- 인사조직관리 / 인사조직론: 일반적으로 인사론과 조직론으로 나누어서 다루는데, 학술적으로는 분리하기 어려우며, 분량이 방대해서 나누는 것이다.
- 재무행정론
- 예산결정론
- 예산제도론
- 정책학: 해당 문서로.
- 규범 및 통제론
- 관리 및 개혁론
- 정부혁신론
- 지식/정보 관리론
- 전자정부론
- 지방행정학(지방자치론) : 해당 문서로.
- 도시행정론
- 도시계획
- 교통행정학
- 문화행정론
- 복지행정론
- 군사행정학
- 경찰행정학
- 소방행정학
- 보건행정학
- 산림행정학
3. 행정학의 역사
현대 행정학은 두 가지 다른 뿌리를 배경으로 형성되었다.첫 번째는 영국, 프랑스, 독일 등 유럽의 행정학, 그 중에서도 독일 행정학이다. 독일 행정학은 17세기 프로이센 왕국에서 등장한 관방학(Kameralwissenschaft)을 연원으로 하여 경찰학으로 분화된 이후에 행정법학을 거쳐 현대 행정학으로 정립되었는데, 주로 국가학과 행정법학이 중심이었다.
두 번째는 미국 행정학이다. 19세기 미국은 유럽에 비해 국가 형성이나 행정체계의 발전도 느렸다. 이러한 문제로 미국에서는 국가운영의 필요성에 의하여 20세기에 정치학을 모태로 행정학이 탄생하였고, 정치학, 경영학, 경제학과 경쟁 및 협력과정에서 발전하였다. 특히 행정학과 비슷한 시기에 역시 미국에서 학문적인 발전이 진행된 경영학과 밀접한 관계가 있으며, 많은 이론과 체계를 공유하고 있다. 애초에 각 학문명 자체가 public administration과 business administration일 정도이니.
오늘날 독일 행정학은 행정법학에 밀려 쇠퇴하였다, 이로 인하여 현대에는 각국의 특수성에도 불구하고 사실상
3.1. 행정학의 태동기
3.1.1. 미국의 행정학 전통
미국 행정학의 탄생 배경을 알기 위해서는 우선 미국 정치의 역사부터 훑어 볼 필요가 있다. 미국이 독립 전쟁에서 승리하고 초대 대통령으로 취임한 조지 워싱턴은 행정에 있어서 적격성을 중시하였다. 조지 워싱턴은 연방주의자였으나 분리주의자들 또한 고루 공직에 배치하였으며 당파적 색채를 떠나 인재를 적재적소에 배치하는데 신경썼다.하지만 이러한 조지 워싱턴의 인사 정책은 필연적으로 연방주의자와 분리주의자 간의 갈등을 불러일으켰다. 서로간의 싸움으로 행정부는 제 역할을 할 수가 없었고 결국 조지 워싱턴은 집권 후기에 연방주의자들로 공직을 채우게 된다. 이로써 미국의 행정은 심히 당파적인 색채를 띠게 되었다.[4]
이후 3대 대통령으로 취임한 토마스 제퍼슨은 지금까지의 대통령들과 달리 연방주의자가 아닌 분리주의자였고 그는 연방주의자에 의해 독점되어 있던 공직자들의 25%를 경질하기에 이른다. 이어서 5대 대통령 제임스 먼로가 1820년도에 '4년 임기법'을 제정하여 정권이 바뀔 때마다 공직자들은 선거에서 승리한 정당의 인원으로 채워졌다. 이렇게 능력보다는 정치적인 이해관계에 의해 공직자가 배치되는 것을 엽관주의(Spoils System)라고 부른다.
이러한 미국의 엽관제는 7대 대통령 앤드루 잭슨에 이르러서 국가의 공식적인 인사 정책으로 자리 잡게 된다. 앤드루 잭슨은 "공직은 이해력이 있는 사람이라면 누구든지 용이하게 임무를 수행할 수 있도록 간단하고 명료하게 짜여져 있으며 또한 그래야만 할 필요성이 있다. 나는 공직자가 공직을 오래 독점하면서 얻는 부작용이 그들이 경험으로 얻을 수 있는 이익보다 결코 적지 않음을 믿어 의심치 않는다." 라고 천명하며 공직이 정기적으로 교체될 필요성이 있다는 논지로 엽관제를 옹호한다. [5]
그러나 이러한 엽관제는 산업혁명과 남북 전쟁을 거치면서 큰 타격을 입게 된다. 앤드루 잭슨이 말한 것처럼 이전까지의 공직은 '간단하고 명료'했으나 산업혁명과 남북 전쟁으로 인해 행정은 고도로 복잡한 체계로 발전하게 되었던 것이다. 산업혁명을 통해 탄생한 노동자 문제와 남북전쟁으로 인해 태어난 수많은 해방 노예들은 기존의 단순한 행정체계로는 감당하기 어려운 것이었다. 여기에 더해 정치인이 공직자를 겸하는 엽관제의 특성상 정치적 부정부패가 우후죽순으로 생겨났고, 선거 때마다 바뀌는 공직자들은 경험이 부족해 전문성까지 떨어지는 지경에 이르게 되었다.
엽관제의 폐해가 곳곳에서 두드러지자 진보개혁운동이 바람을 타기 시작했으며 보수적인 공화당은 지방선거에서 대패하게 된다. 공화당은 다음 대선에서 이길 자신감을 상실하게 되었고 지금까지 자신들이 배치해놓았던 공직자들을 보호하기 위한 장치로 '실적제'를 도입하기 시작한다. 이를 위해 '펜들톤 법'이 통과되었다. 펜들톤 법은 정치에서 독립적이고 정당의 손이 미치지 않는 인사위원회를 설치하고 공개 공무원 채용 시험, 공직자의 정치적 중립등을 강조한 법이었다.
그리고 이러한 인사제도의 대대적인 개혁을 이론적으로 뒷받침하기 위해 탄생한 것이 바로 행정학이다. 특히 우드로 윌슨(대통령이 되기 전 프린스턴 대학교에서 정치학 교수와 총장을 했었다.)은 “행정의 연구”(The Study of Administration, 1887)이라는 에세이를 발표하면서 현대 행정학의 기초를 만들었다.
3.1.2. 유럽의 행정학 전통
유럽에서 행정학이 발달하기 시작한 나라는 17세기의 독일과 18세기의 프랑스, 그리고 19세기 후반~20세기 초반의 영국이다. 18세기 초반부터 이들 나라에서는 군주정치 강화를 위해 국가의 통치기구를 구성하는 고위급 실무자들을 양성하기 위한 학문들이 관방학, 경찰학이라는 이름으로 체계화되었다.특히 프랑스 혁명 이후에는 시민사회와 국가의 영역을 분리하여 국가와 시민사회와의 관계에서 국가의 역할을 규정하고자 하는 학문적 움직임이 있었다. 독일의 로렌츠 폰 슈타인(Lorenz von Stein)은 국가와 사회는 상호작용을 하는 존재로서 사회로부터 국가로의 작용을 헌정(Verfassung), 국가로부터 사회에 대한 작용을 행정(Verwaltung)이라고 정의하였다. 그리고 이 둘은 상호의존적이면서 동시에 각각의 고유 영역이 존재하므로 서로 구별할 필요가 있다고 주장함으로서 행정학의 성립에 큰 큰 영향을 주었다.
독일과 프랑스와 비교해 영국의 경우에는 행정학의 발달이 비교적 늦었는데, 영국 행정학의 시초인 왕립행정학회(Royal Institute of Public Administration)가 1921년에야 창설될 정도였다. 여기에는 정치와 행정의 분리가 제대로 이루어지지 않은 탓도 있는데, 1870년 글래드스턴 수상이 추밀원령(Order in Council)을 통해 근대적인 공무원 제도를 확립시키기 이전까지 영국의 공무원 채용에 있어서는 의회의 국왕이나 주요 정치인등의 유력자를 통한 정실인사가 주를 이루었다. 따라서 행정분야만을 다룬 체계적인 학문에 대한 필요성도 적은 편이었고, 왕립행정학회가 세워지기 전까지 영국에서는 행정학만의 독자적인 영역이 없었다고 할 수 있다.
유럽의 관방학, 국가학적 학문 전통은 20세기에 들어 미국의 행정학 조류와 합쳐져, 오늘날의 행정학의 탄생에 이바지하게 된다.
3.2. 행정관리설
우드로 윌슨은 '행정의 연구(The Study Of Administration)'라는 논문을 통해 행정학의 체계를 잡았다. 우드로 윌슨은 행정을 정치와는 완전 별개인 '사무(Bussiness)의 영역으로 분류했다. 우드로 윌슨에 의하면 행정은 정치에서 분리되어야 하며 행정은 그저 정치권에서 결정된 정책을 집행하고 실행하는 체계이다.다시 말해 우드로 윌슨의 관점에서 행정인들은 정치인이 결정한 정책을 가장 능률적이고 효과적으로 실행하는 전문가들이 되는 셈이다. 여기서 중요한 점은 행정인들에게 '정책적 결정'을 할 권한은 소극적이라는 것이다. 정책적 결정은 온연히 정치인들의 몫이며, 행정인들은 정치인들의 정책을 실행하는 인사일 뿐이다.
이렇게 정치와 행정을 분리하여 보는 행정학적 관점은 '정치행정이원론'이라 부르며, 우드로 윌슨의 행정학적 관점은 행정을 그저 관리만 할 뿐이라고 하여 '행정관리설'이라고 불린다.
3.3. 통치기능설
그러나 이러한 행정관리설은 경제 대공황과 함께 한계를 맞이한다. 시장실패로 인해 대공황이 오자 미국의 프랭클린 루즈벨트 대통령은 뉴딜 정책을 실행하며 대대적인 공공사업을 진행하기에 이른다. 어마어마한 규모의 댐을 건설하고 테네시 강을 통째로 뜯어고치는 사업은 필연적으로 행정부의 거대화를 불러왔다.이 과정에서 행정부는 단순히 정책을 실행하는 위치에서 정책을 형성하고 결정하는 위치에까지 이르게 된다. 행정은 정치의 연장선상으로 연구되기 시작했고 이러한 관점을 '정치행정일원론' 이라고 부른다.[6]
이는 1960년대 이후 행태주의에 매몰된 기존의 실증주의적 접근을 비판하면서 미국의 각종 사회문제를 해결하고자 하는 자기반성으로서의 신행정학(NPA, New Public Administration)과도 연결된다.
또한 행정이 가면 갈수록 복잡해지고 전문화되는 까닭에 행정학 비전문가인 정치인들은 더 이상 세부적으로 행정에 관여하기 어려워졌으며 정치권이 방향을 설정해주면 세부적인 것은 행정권이 처리하는 '위임 입법' 형태가 나타나기 시작했다.
이제 행정부는 더 이상 의회의 명령을 집행하는 기관에 머무는 것이 아니라 나라 전체를 통치하는 거대 기구로 성장하기에 이르렀다.
3.4. 행정행태설
1940년대 후반부터 잠깐 대두됐던 행정학이다. 제2차 세계 대전을 겪으며 유럽의 학자들과 미국의 학자들이 적극적으로 교류하면서 나타났으며 전체적으로 행정관리설과 비슷하지만 행정 그 자체보다 과학적 연구와 인간의 심리에 좀 더 초점을 둔다는 것이 특징이다.3.5. 발전기능설
통치기능설에서 한 층 더 발전한 형태로, 1960년대에 성장하는 개발도상국들을 보면서 제기되었다. 발전기능설에서 행정은 국가 발전의 주도적인 역할을 맡으며 능동적이고 적극적인 모습이 강조된다. 과거 군사독재 정권 시절 행정부가 의회와 법원을 압도하는 권력을 휘두르며 경제개발에만 집중하던 모습을 떠올리면 된다.3.6. 신공공관리론
통치기능설과 발전기능설은 정부실패로 막을 내린다. 지금까지 나라 전반을 통치하던 행정부가 오일쇼크와 영국병을 겪으며 행정부 개입의 정당성이 훼손되었다. 행정부의 대대적인 국가 개입은 국가의 완벽한 발전을 보장해주지 못했으며 오히려 국가의 발전을 가로막는 사건까지 터지게 되자, 다시 행정부의 권한을 제한하자는 움직임이 감지된다.이렇게해서 탄생한 것이 바로 신보수주의와 신자유주의로 대표되는 신공공관리(NPM, New Public Management)이다. 신공공관리에서 행정부는 '작지만 강한'
다만 이것이 애매한게 신공공관리는 정확히 하나의 단일한 이론으로 정립이 된 것이 아니기에 국가마다 적용하는 방식이 다양하다. 예를 들어 마거릿 대처 수상이 이끌던 영국의 경우 행정부의 잦은 정치적 판단을 배제하는 방식으로 관리의 영역을 강조했다면, 로널드 레이건 정부 당시 미국의 경우 행정부의 자체적인 능력, 책임성 제고를 위해 경쟁, 성과지표를 도입하는 방식으로 이루어 졌다. 그 내용을 구체적으로 제시하자면 대처 정부 당시 영국은 적극적으로 국영화 되어있던 철도, 전기 등 국영 사업을 민영화 하기 시작하며 외적인 조직 축소와 내적으로는 고위공무원단(SES) 등을 추진하여 공무원 관리 방식의 변화 등을 통해 작은 정부를 추구했고 레이건 정부가 이끌던 미국의 경우 감세 정책을 적극적으로 진행하여 국민 경제의 정부 재정 의존도를 낮추고 민간의 투자 확대와 소비 확대를 이끌어 내고자 했다.
신공공관리론을 뒷받침하는 이론으로 거래비용경제학(transaction cost economics)이 대표적이다.
3.7. 신국정관리설
한편 사회가 고도로 복잡해지고 분화되면서 더 이상 행정부 혼자서 모든 행정을 총괄하기 어려워졌기 때문에 행정부, 시민사회, 시장의 적극적인 참여와 협력이 대두된다. 이미 존재해왔던 정부 중심의 거버넌스, 시장자유주의 아래 행해졌던 시장 중심의 거버넌스 모두 한계를 보였기 때문이다.이제 행정은 NGO나 각종 이익집단, 시민단체, 반민반관단체[8]등이 제3세력으로서 정부, 시장을 잇는 하나의 축으로 참여하는 신국정관리설(New Governance)가 대두되었다.
하지만 국정운영에 있어 책임성 소재가 모호하다는 점, 급격하게 변하는 거시적 환경에 대한 빠른 대처능력의 결여, 국정에 참여하는 시민단체의 대표성 부재[9]등이 적용에 한계를 가져다 준다. 또한 국비를 보조받는 시민단체나 반민반관단체 등에 코드인사가 횡행하면서, 그 옛날 엽관제 시절의 폐해가 무려 21세기에 일부나마 부활하게 되었다. 이에 아직까지는 미국이나 국내의 주류 이론은 아니며, 현재까지 신자유주의 경제학이 득세하는 이상 신공공관리적 접근 방식이 아직까지는 양국의 주요 행정패러다임이다.
3.8. 탈신공공관리론(Post-New Public Management)
2008년 미국발 서브프라임 모기지 사태 이후 미국에서 부터 시작된 신공공관리론에 대한 비판과 회의는 새로운 사조를 형성해 가고 있다. 이는 과거의 신공공관리론에서 탈피해 다시금 재규제화, 재집권화를 통해 행정을 수행하는 것을 의미한다.아직 그 연구가 충분히 누적되지 않아 명확한 이론이나 모형은 존재하지 않으나 지금의 국면으로 볼 때(보호주의, 우파 득세 등) 충분히 세계적인 흐름으로 자리잡을 가능성이 높다.
4. 인접학문과의 관계
행정학 자체가 정치학의 한 분과인 학문인데다가 기타 여러 학문들과 결합된 학문이다보니까 항상 학문 정체성 논란이 거론되는 학문이기도 하다. 행정학과 관련된 학문들을 살펴보자면...- 경영학: 조직론, 인사행정, 재무행정, 정보관리시스템
- 정치학: 정치학에서의 공공이론이 행정학 + 행정철학 등
- 경제학: 신공공관리 - 효율성 중심의 신행정
- 심리학: 조직론, 인사행정
- 법학: 행정법
- 지리학 / 도시공학: 도시행정, 지방행정, 도시학, 도시지리학
- 통계학: 조사방법론, 정책분석/평가론
- 사회학: 조직론, 관료제론
아래에는 정치학, 경제학, 경영학, 심리학과의 관계를 중점으로 기술한다.
4.1. 정치학과의 관계
행정학이 본래 정치학에서 나온 학문인 만큼, 매우 긴밀한 관계를 유지하고 있다. 여기서는 기본적으로 공/사행정 이원론의 관점에서 설명한다.4.1.1. 정치/행정 일원론
행정은 본질적으로 정치활동의 범주에서 분리될 수 없다고 주장하는 입장이다. 기능적 행정학이라고도 한다.위에서 언급했던 Waldo나 Appleby 등의 학자들은 행정부 역시 정치적 측면을 지니고 있다고 보았다. 또한 세월이 흐르면서 행정은 점차 전문화되고 고도화됨에 따라 그 재량의 범위가 커지고, 예산권과 준입법권까지도 지니게 되면서 정치적 측면을 띠게 될 수밖에 없었다. 결정적으로 정책(Policy)이라는 분과가 행정학 내에서 나타남에 따라, 이것이 기존의 비전(정치학) - 행정(행정학) - 관리의 도식에서 비전 - 정책 - 행정 - 관리의 도식으로, 정치와 행정의 중간지대에 속하게 된다는 것이 알려지자 이를 주제로도 다시 이원론에 대한 많은 문제제기가 이루어졌다.[10] 결국 일정 부분은 필연적으로 겹치는 범위가 발생한다는 것.
세부 분야 중에서는 정책론, 행정철학이 정치학과 연관성이 높다고 할 수 있다.
4.1.2. 정치/행정 이원론
행정은 정치와는 확실히 뭔가 다른 게 있다고 주장하는 입장이며 다른 말로 기술적 행정학이라고 부르기도 한다.행정학은 본래 상술된 바와 같이 우드로 윌슨의 논문으로부터 출발하였다고 해도 과언이 아닌데, 바로 이 우드로 윌슨이 행정이라는 활동을 정치로부터 끌어내 뽑아낸 인물이다. 미국의 엽관주의라는 인사제도의 부작용[11]에 의해 촉발된 이원론은 이후 Gulick과 Urwick 등의 학자들에 의해 POSDCORB('P'lanning, 'O'rganizing, 'S'taffing, 'D'irecting, 'CO'ordinating[12], 'R'eporting, 'B'udgeting) 등의 개념으로 정교화되고, 이후 행태과학 및 실증적 연구가 대두되면서, 주관적 가치가 개입될 여지가 다분한 정치학과는 다시 거리를 두려는 시도가 있었다.
전통적 행정패러다임(PA Paradigm)의 대표적 이론이라 할 수 있는 과학적 관리론(Scientific management) 역시, 정행이원론 입장이라 할 수 있다.
4.2. 경영학과의 관계
행정학의 영어명을 보면 행정학은 Public Administration 즉 공행정이다. 경영학(Business Administration)과 불가분의 관계에 있는 학문이다. 단순히 말해 행정학은 정책학 + 경영학이라 생각해도 크게 벗어나지 않는다.공행정과 사행정은 조직의 효율적 운영을 다룬다는 공통점을 가지고 있다. 하지만 이 운영의 목적에서 차이가 존재한다. 공행정은 운영을 통해 투명성, 공정성, 공평함 등의 공익을 달성하고자 한다. 하지만 사행정은 조직의 운영을 통해 수익, 시장점유율, 인지도 등과 같은 사익을 달성하고자 한다.
행정의 좁은 정의와 넓은 정의도 이와 상당한 관련성이 있다. 단, 이원론이라 하더라도 민간조직에서의 행정 역시 행정이라고 불릴 수 있다는 점은 부인하지 않는다.
행정학의 근간이 되는 상당수의 이론 및 사상은 경영학에서 비롯된 것이 많다. 과학적 관리론, 인간관계론, 허버트 사이먼의 행태론적 접근, 생태론, 시스템적 접근, 주인 대리인 이론 등 행정학의 근간의 이루는 여러 대다수의 이론 및 체계는 경영학으로서 연구되기 시작했다가 행정학에도 적용이 된 것이다.
4.2.1. 공/사행정 일원론
공공기관의 행정이나 민간조직의 행정이나 다를 것이 없다는 입장.행정관리론 및 행정행태론에서 취하는 입장이기도 하다. 공적부문이든 사적부문이든 목표달성의 수단으로서 조직된 활동이 관찰되고, 이것은 똑같이 행정이라고 불릴 수 있다는 것이다. 또한 양쪽 모두 관료제적 성격을 포함하며, 협동적인 집단행동(collective action)이기도 하다. 특히 관리(management)의 측면에서 보자면 양쪽 모두 지식관리, 갈등관리, 성과관리 등의 요소들이 똑같이 포함되어 있다. 또한 신자유주의의 영향을 받은 공공관리론(NPM) 역시 이 입장을 띠고 있다.
4.2.2. 공/사행정 이원론
공공기관의 행정은 민간조직의 행정과 확실히 다르다고 주장하는 입장.무엇보다도 민간조직의 최종적 목표는 "이익추구" 이며, 이를 위해서라면 효율성(efficiency)이 가장 궁극적인 수단이 된다. 그러나 공공기관의 경우에는 "공익성" 을 무시할 수 없으며, 효율성 외에도 효과성(effectiveness)을 고려해야 한다.[13] 또한 일반적인 민간조직과는 달리, 행정활동의 결과는 "공권력" 이 뒤따르게 된다는 점도 특이하다. 또한 민주주의 사회에서 과연 얼마나 민주적이고 형평성이 있는지도 따져야 할 부분. 여담이지만 경영 컨설턴트 짐 콜린스는 공행정이 사행정보다 훨씬 까다롭고 어렵다고 보았다.
4.3. 경제학과의 관계
앞서 서술한 NPM의 경우에서도 알 수 있듯이, 한때 정부의 개입보다 시장의 원리를 우선시하는 풍조를 따라서 이윤을 창출하는 공공기관을 만들어 보자는 트렌드가 있었다. 그러나 전반적으로, 기본적으로는 시장에서의 정부의 역할과 시장의 실패를 상당히 강조하는 것이 행정학의 관점. NPM은 그 나름대로의 한계가 지적되면서, 21세기 이후로는 하술될 뉴 거버넌스(New Governance)라는 새로운 개념이 나타났다.공공선택론도 경제학과의 연관성이 깊다.
4.4. 심리학과의 관계
조직행동론의 측면에서, 행정학과 경영학은 똑같이 심리학과 관계가 깊다. 조직을 구성하는 개개인에 관련된 학문인 만큼 상당히 미시적으로 접근하는 편이며, 행정가 개개인의 직무에 대한 성과관리, 강화와 소거, 동기부여, 리더십, 인간관계, 갈등관리 등의 주제에서 많은 도움을 받고 있다. 특히 행정학을 공부했던 사람이라면 누구나 아는 유명한 행정학자인 허버트 사이먼은 유명한 심리학자이기도 하다.켈리의 귀인이론
5. 대한민국 수험과목으로서의 행정학
- 공무원 시험
- 5급 공개경쟁채용시험: 행정학(일반행정직, 인사조직직, 법무행정직, 재경직, 교육행정직)
- 입법고시: 행정학(일반행정직, 재경직)
- 7급 공개경쟁채용시험: 행정학(일반행정직, 인사조직직, 선거행정직, 교육행정직), 인사조직론(인사조직직), 지방자치론(일반행정직(지방직)), 지역개발론(일반행정직(지방직))
- 경찰간부후보생: 일반직 선택과목 행정학
- 경찰공무원 정기승진시험: 경정승진
- 해양경찰간부후보생: 일반직 선택과목 행정학
- 해양경찰공무원 정기승진시험: 경감승진
- 소방간부후보생: 인문사회계열 선택과목 행정학
- 7급 군무원 공개경쟁채용시험 : 행정학(행정직, 군수직)
- 국회 8급 공개경쟁채용시험: 행정학
- 국회 9급 공개경쟁채용시험: 행정학(속기직)
- 9급 공개경쟁채용시험 : 행정학개론(일반행정직)[14]
- 9급 군무원 공개경쟁채용시험 : 행정학(행정직)
- 전문직, 자격증 시험
- 행정사시험: 행정학개론
- 공기업 입사 시험
각종 공기업 공채 및 행정사 시험[15]과 경찰 승진시험, 소방 승진시험, 행정고시와 7,9급 공무원 시험 중 행정직군에 출제되는 과목이다.
응용학문이기에 경제학, 심리학, 사회학, 법학, 통계학, 경영학, 정치학 등의 다양한 학문과 연계되어 있다는 점이 수험생에게 큰 부담으로 다가오는 과목이기에 일부에서는 잡탕학문이라고 불리기도 한다. 한국사같이 연표를 파악하여 암기한다고 되는 것도 아니고, 행정법같이 Legal mind를 지닌다고 되는 것도 아니고, 경제학같이 문제를 잘 푼다고 되는 것도 아닌 데다, 다른 곳에서 나왔던 용어를 가져와서 사용한다거나 하는 경우도 많아서[16], 고시생과 공무원 준비생들이 굉장히 까다로워하는 과목이다.[17] 오죽하면 현직 공무원들도 인사과정상 필요한 학위 취득을 경영학으로 고르는 경우가 생길 정도. 특히 행정학, 정치학, 경영학 이외의 전공 출신에게는 행정학이 뜬구름 잡는다는 느낌을 받을 것이다.
조직론, 인사행정론, 재무행정론, 지방행정론, 정책학 등의 분야에서 문제를 낸다. 분량이 방대하고 다양한 학문과 연계되어 있어서 수험생에게 큰 부담이 된다. '잡탕 학문'이라는 별명이 있을 정도로 온갖 학문이 접해있는 분야라 행정학과 전공생들조차도 기피하는 경우가 많다. 사실 대학에서 한 행정학 공부는 공무원 시험에 영 도움이 안 되더라는 증언이 많다. DC글
일부 공기업 공채에서는 경영학, 경제학, 법학과 함께 선택제 전공필기 과목으로 나오기도 한다.
5.1. 주관식 시험의 경우
주관식으로 치는 시험이 5급공채 및 입법고시 밖에 없다.[18]과목 특성상 답안에 자기 생각이 들어갈 여지가 많다. 시사성 있는 정책문제나 사회문제에 대해 이론적 개념을 통해 해석하고 해결방안을 제시하는 방식이 기본형이다. 즉 모든 것은 이론과 사례를 기반으로 하므로 탄탄한 이론적 베이스와 응용력을 갖추어야 한다.[19] 답안을 쓸 때는 장황한 미사여구나 뜬구름 잡는 추상적인 내용을 최대한 지양하는 것이 좋다. 간결한 문장으로 구체적인 내용을 정확하고 이해하기 쉽게 전달하는 것, 목차를 전략적으로 제시하는 것이 행정학 과목 고득점의 비결이다.
5.1.1. 직렬별 필수과목 내지 일부직렬 선택과목으로서 행정학
주관식 행정학의 경우에는 아래의 객관식 행정학보다 교과서에 있는 행정학 지식을 얕고 많이 알기보다는 나올만한 부분을 깊이 안 뒤에 논문 등을 읽어서 응용능력을 기르는 게 중요하다. 문제는 그 나올만한 부분이라는 것도 절대적으로는 적은 양은 아니라는 것이다. 주관식 행정학에서도 알아야할 지식도 결코 적지는 않기는 하다.[20] 객관식과 달리 필수 행정학과 선택과목들[21]의 경계가 있으나 가끔 그 경계를 뛰어넘는 문제도 나온다.과거 주관식 행정학 문제는 약술형 문제가 많았으나 요즘에는 사례형 문제라든가 응용형 서술형 문제가 많다. 이는 객관식과 다르게 행정학 지식 뿐 아니라 응용을 통한 현실적용을 보겠다는 점이다. 이러한 부분은 주관식 행정법 등 수험법학과목과 유사한 측면이 있다. 개념 요소도 정확히 외워야하고 현실 사례들도 정리되어야 하고 그걸 응용하는 사고력, 포섭능력까지 답안지에 보여줘야 하기 때문이다.
점수의 경우 5급공채 기준으로 100점 만점의 60점만 넘어도 잘 하는 것으로 볼 수 있는데, 해마다 다르기는 하지만 초고수들은 70점을 넘기는 해도 보통은 40점 후반이나 50 초반이면 무난히 맞은 것이고 그 이하 점수는 못 본 것인 경우가 많다. 다만 입법고시의 경우 실험적인 문제, 불의타도 많은 대신 논점 누락 안 하고 논리적으로만 쓰면 조금 더 점수를 잘 주는 편이다.
잘 쓰면 점수가 잘 나오지만 잘 쓰기가 힘든 과목이 행정학이며 심지어 과락을 맞아서 떨어질 수도 있다. 그러므로 보통 5급공채생들은 일반행정직은 그래도 행정학을 잘 하는 사람도 많고 정치학 등의 논문과목도 공부해서인지(행정학 계열의 선택과목을 하는 것도 행정학 실력을 끌어올리는데 크게 무시를 못한다) 행정학 공부를 하지만 재경직 등 기타 직렬은 경제학류 과목을 많이 하고 행정학은 방어적으로 공부를 하는 편이다.
과거에는 수험 초기에 대학 교수 저서를 읽는 경우에는 이종수 외 공저 <새행정학>과 유민봉 저 <한국행정학>을 주로 보았다. <새행정학>은 대학 교재로 행정학과에서 행정학원론을 처음 배울때 주로 채택되는 교재다. 그러나 2010년대부터는 박경효 저 <재미있는 행정학>을 압도적으로 많이 본다. 이 책은 학원교재로도 쓰이는데다가 <새행정학>, <한국행정학>과 달리 개론범위를 벗어나기 때문이다. 2020년대부터는 김정인 저 <인간과 조직을 위한 행정학>도 제법 보는 편이다.
주관식 행정학은 사례정리도 중요한데 본인이 혼자서 하기 힘들기 때문에 강의자료를 많이 이용하는 편이다.
5.1.2. 선택과목 또는 직렬별 필수과목으로서 행정학 파생과목
일반행정직 선택과목의 경우 인사조직론, 지방행정론, 정책학, 정보체계론, 조사방법론 등이 있다. 과목간 차이는 있지만 기본적으로 주관식 행정학과 공부방법의 차이는 없으며 과목별 특수성을 더한 공부만 하면 된다. 그리고 행정학 파생과목의 특성상 항상 행정학과 연결하려는 마인드로 공부해야 한다.- 수험 인사조직론은 행정조직론과 인사행정론을 결합한 과목으로 5급공채 인사행정직렬 필수과목이다. 주관식 행정학보다 해당 분야의 모형, 사례 등을 더 깊이 배우고 공부방법도 정책학에서 정책평가를 제외한 나머지와 지방행정론이나 정보체계론처럼 수험 행정학과 이질적이지 않다
- 수험 정보체계론은 전자정부론 등을 포함한 과목으로 과거 메이저 과목이였으나 2019년 정보체계론 대량과락사태 이후 지방행정론에 지분을 뺏겼으나 여전히 메이저 과목이다. 과거에는 고득점은 어려울지언정 3순환만 듣고 떼우고 나머지 필수과목의 점수를 올려 합격하는 사람이 많은 가성비 좋은 과목이였으나 최근에는 행정학적 사고를 못하고 암기식으로만 하면 과락으로도 만들어버린다[22]는 점에서 선택자가 다소 줄어들었으나 메이저 과목에서 내려오지는 않았다. 사실 정보체계론도 행정학같이 공부해야하나 그동안은 암기로 발라버려 떼우는 공부가 많았어서 그런 것 뿐이다. 그 매력에 여전히 메이저 과목인듯
- 수험 조사방법론은 행정연구방법론, 행정실험설계 등이 있는 과목으로, 원칙적으로 통계분석이 제외된, 대학교 행정학과에서 배우는 조사방법론이다. 로또과목의 성격이 강하다. 점수가 잘 나오면 50점 만점의 40점대도 나오나 안 나오면 20점대도 나오는 과목이다. 선택과목 중 가장 이질적인 과목으로 수학같이 암기할 거 자체는 적으나 폭탄 나오면 끝나는 과목이다보니 원래부터 매니아들만 선택한 과목이였다.
5.2. 객관식 행정학의 경우
5급공채, 입법고시 외의 시험들은 다 객관식이다. 객관식 시험은 주관식 시험과 달리 논문을 물어보기보다는 교과서의 행정학 지식 자체를 넓고 얕게 묻는다. 객관식 행정학의 경우에는행정학, 특히 객관식은 휘발성이 매우 강한 과목이기에 잦은 복습이 필요하다. 수능 사탐 사회·문화처럼 문제에서 말장난치는 경우가 있으니 이런 점을 유의하면서 공부하는 것이 좋다. 다른 과목들보다도 유난히 지엽적인 개념들을 가지고 묻는 문제들이 상당히 많다.
가뜩이나 시험범위가 광범위해서 거부감이 심했던 과목이지만 2017년부터는 국가직과 지방직을 중심으로 법령의 비중이 급격히 늘어나고 지엽적인 문제를 출제함에 따라 수험생들의 부담을 더더욱 지워주고 있다.
분량과 범위에 대해 예를 들어 설명하자면, 7,9급 행정직군 공무원을 준비하는 사람들이 우선적으로 보게되는 행정학개론서가 학원 강사마다 약간씩의 차이는 있지만 대략 1,000~1,200쪽 정도, 여기에 기출 문제집까지 합치면 보통 1,600쪽 정도 된다. 과거에는 지방행정론 파트가 서울시를 비롯한 지방직 시험에만 출제되었으나, 최근에는 국가직 시험에도 지방행정론 문제가 출제된다. 서울시를 비롯한 지방직의 7급 시험에서는 아예 지방자치론이 별도 선택과목으로 존재하기도 한다. 기본서 분량은 공무원 한국사와 유사하나 문제 나오는 부분이 한정적인 편이다.
그나마 수험과목으로서의 행정학이 국어, 영어, 법과목, 경제학 등에 비해 수험생에게 도움이 되는 점은 바로 시간단축이다. 국어는 문학&비문학 독해 때문에, 영어는 독해 및 문법&어휘 난이도 때문에 시간을 잡아 먹는 과목들이고, 경제는 계산문제에서 시간을 잘못 배분하면 타임오버되기 일쑤다. 법과목 역시 선지가 길거나, 개수형 문제가 많을 경우 문제를 읽는 시간 자체가 길기 때문에 시간 단축이 어렵다. 반면 한국사, 행정학 등은 소위 '알면 10초만에 풀 수 있고, 모르면 10분을 붙잡고 있어도 틀리는' 과목이다. 방대한 분량을 세세하게 암기해야 고득점이 가능하지만, 공부량만 충분하다면 고득점과 시간세이브가 동시에 달성 가능하다.
7급 공채에는 1961년부터 있었으나, 9급 공채에는 1996년에야 추가되었다.
국가직/지방직 9급 공채나 경찰간부, 소방간부, 행정사 문제는 그래도 나올 부분이 정해져 있여서 기출 위주로 공부해도 합격에 큰 지장이 없으나 국회 8급이나 국가직/지방직 7급은 정말 문제가 지엽적으로 나오는 편이다. 그래서 9급 합격자들도 7급 문제를 보고 혀를 내두른다고 한다[23]
객관식 행정학에서 악명 높은 시험은 군무원 시험인데 도시개발론 등에서만 나오는[24] 내용이 시험문제로 나와서 응시생들을 경악하게 만든다.
2023년 이후 국가직/지방직 9급 공채 행정학의 난이도가 급격하게 상승하였는데,특히 2024년 지방직에서 7급 지방자치론 범위에 있는 문제[25], 경영학과 관련된 문제[26],지엽적인 문제[27]가 출제되어 수험생[28]과 강사진으로부터 많은 비판을 받았다. 이 때문에 100점=85점이 되는 상황이 만들어졌고[29], 실제로 이 때문에 지방권 중심도시들은 점수가 유지되거나 소폭 하락했지만. 나머지 지역의 커트라인은 전년 대비 10점에서 15점이 하락한 현상이 만들어졌다. 게다가 당해 7급 국가직/지방직 시험과 9급 국가직 시험은 해당 시험보다 훨씬 무난하게 출제되어 2024년 9급 지방직 행정학은 안 좋은 쪽으로 역사를 쓰게 되었다.
6. 관련 문서
[1] 우드로 윌슨의 「The Study of Administration」. 흔히들 'public administration' 으로 알고 있으나, 원제는 그냥 'administration' 이다. #[2] 단, 경영대학원인 MBA는 Master of Business Administration이라고 쓴다.[3] 다만 이런 오해가 생길만도 한 것이, 대통령은 여당 의원들을 통해서 입법에 큰 영향을 끼치며, 검찰총장과 대법관들을 임명해 사법부를 간접적으로 컨트롤 할 수 있다.[4] 이러한 당파적인 인사는 '대표성' 이라는 이름으로 합리화되었다. 미국의 독립 전쟁 자체가 "대표 없이 과세 없다."는 원칙 아래 일어난 사건이니 만큼, 그들은 행정과 정치에 있어서도 '대표성'을 중시했다.[5] 1832년, 뉴욕 출신 상원 의원 윌리엄 L. 머시는 "전리품(Spoils)은 승자에게 속한다." 라는 말을 한 적이 있다. 엽관제의 영문 명칭인 Spoils System의 Spoils 가 전리품이라는 뜻이기 때문.[6] 때문에 정치행정일원론은 정치학과 행정학의 구분이 모호하다는 비판을 받는다.[7] 비슷하긴 하지만 완전히 맞다고 하긴 힘들다. 왜냐하면 의원내각제이면서도 발전기능설에 부합하는 나라가 존재하기 때문.[8] 여기서 거버넌스(Governance)란 말을 짚고 넘어갈 필요가 있다. 가버넌스는 행정력을 가진 주체로, 지금까지의 거버넌스가 행정부 뿐이었다면, 신행정학에서의 거버넌스는 다원화된다.[9] 특히 재정자립도가 낮은 대한민국의 시민단체의 경우 이 대표성 문제가 더 두드러진다[10] 이 도식에 대해서는 도시행정의 측면에서의 Svara의 연구를 Fredrickson이 인용하기도 하였다.[11] 사실 초기에는 엽관제도로도 어찌어찌 나라일이 꽤 잘 굴러갔지만, 점차 행정활동이 고도화되고 지속성이 요구되면서, 결국 개혁을 피할 수는 없었다.[12] Cooperation 등과 같은 오선지가 행정학 객관식 문제에서 자주 나온다...[13] 행정이 추구하는 가치인 행정이념의 종류로 효율성과 효과성이 있는데 효율성은 흔히 "투입(Input) 대비 산출(Output)의 비율"로 나타낼 수 있으나, 효과성은 산출 그 자체가 당초 의도한 목표를 얼마나 달성했는지의 "목표 달성도"를 파악한다. 이 둘을 합쳐 능률성이라고 통칭한다.[14] 1996년 추가, 2013~2021년에는 일반행정직 외 타 직렬에서도 행정학개론 응시 가능했음.[15] 2013년 부터 시작된다. 1차 시험은 행정학개론, 행정법, 민법총칙을 보며 3배수를 선발하며 1과목 20문항의 객관식 시험이다. 2차 시험은 논술시험으로 일반행정사 기준으로 민법(계약), 행정절차론, 사무관리론, 행정사실무법 등을 본다. 기술행정사의 경우 행정사실무법 대신 해사실무법을 본다. 외국어번역행정사는 자격증으로 대체한 외국어를 본다.(특이하게도 라이팅을 기준으로 한다.)[16] 가령, 정책학에서의 점증모형이 재무행정론에서도 다시금 등장한다든지, 조직이론의 MBO가 재무행정론, 행정개혁론에서도 나온다든가 하는 경우가 많다.[17] 후반부로 갈수록 7급 이하의 경우 영어를 어려워하는 경향이 강하다. 단, 시사에 관심이 많거나 전공자이면 무난히 넘어갈 수 있다.[18] 입학시험까지 넓히면 서울대학교 행정대학원 입학시험이 있었으나 2017년에 사라졌다[19] 이론적 수준도 최소 학부 3~4학년 이상을 요구하며 단순 암기가 아닌 적용을 직접적으로 묻고 있기 때문에 절대적으로 답안 작성 연습이 요구된다.[20] 원래 암묵적으로 바운더리가 정해져 있다고 알려졌으나 2019년 5급공채의 Porter&Rawler 모형은 당시 많은 5급생이 공부하는 모형이 아니었어서 큰 충격을 주었다[21] 인사조직론, 지방행정론, 정책학, 정보체계론, 조사방법론 등[22] 사실 대학교 해당 전공 교수들이 그동안 많이 벼르고 있다가 2019년에 터뜨렸다고 한다[23] 실제로 9급 합격자들이 자신은 합격했으니까 하고 만만하게 보고 기출만 보다가 실제 7급 시험에서 피를 보는 경우도 제법 있다. 7급까지 생각하는 수험생은 요령 피우지 말고 묵직하게 기출에 나오지 않은 부분까지도 다 공부하는 것을 추천한다[24] 이 경우 수험서에는 실리지 않는 내용이다[25] 지방공기업법의 조문을 묻는 문제[26] 리더 구성원 교환이론, 작성 시점 기준으로 정답률이 약 12%밖에 안된다, 23년도에 출제가 한번 된 이론으로 일반적인 공시생들이 보는 7급 행정학 문제가 아닌 선택과목으로 보는 인사행정론에서 나온 문제이다,소수의 행정학 교수들만 소개하는 경영학 이론으로 공시생들 통념상 출제진들이 많이 참고한다고 알려져있는 대학교 행정학 개론서인 새행정학에도 없는 내용이다[27] 라스웰의 이론,반미터-반호른의 정책집행 모형에 대한 정의, 일반적으로 공무원 전공 과목 강사들은 그 동안의 모든 기출문제를 바탕으로하여 기본서를 제작하는데, 이론 강의 또한 기출문제에서 자주 출제되는 이론,모형,선지를 난이도에 맞춰서 설명한다. 정책학 들어가면 처음 나오는 라스웰은 이 사람이 이런말을 했다~ 하고 넘어가는 편이며, 정책집행에서 나오는 반미터,반호른의 정책집행모형은 다른 모형보다 출제 횟수가 적고 나오더라도 정답이 아닌 보기로만 변형돼서 나오기 때문에 단순히 하향식 모형중 하나다 라는 정도로 넘어가는편이다[28] 7급 시험을 준비하는 수험생들도 매우 어려웠다는 반응을 보일 정도였다.[29] 대다수의 강사들이 70~75점이면 시험을 잘 본 것이라고 평가할 정도였다.