관청형성론은 런던 정치경제대학교(LSE) 교수 패트릭 던리비(P. Dunleavy, 1952년생)에 의하여 제창된 이론이다. 던리비는 합리적 선택 이론과 예산극대화 모형을 토대로 1991년에 발표한 그의 저서 'Democracy, bureaucracy and public choice: economic explanations in political science'을 통하여 관청형성론을 소개하였다. 그는 저서에서 고위 관료들은 정부의 집행기능을 공단·기금·재단 등에 위임하고 비교적 통제를 적게 받는 전략·정책기능만을 전담하려는 특성이 있기 때문에 결국 준정부조직 자체가 정부 팽창의 은폐, 책임전가의 수단에 불과하다는 점과 대다수 준정부조직의 기관장 직책이 퇴직 공무원의 자리 보전용 자리로 전락한다는 점을 시사하였다.