토지 공개념

1. 개요

2. 등장 배경

2.1. 부동산학개론에서 토지 공개념

2.2. 토지의 특성

• 자연성: 지구가 생겨난 이래 말 그대로 자연적으로 존재하는 것으로서 인공적 생산물이 아니다. 이 때문에 소유의 대상이 될 수 있는지에 관한 문제가 존재한다.

• 고정성: 위치와 면적, 수량이 일정하다. 즉 공급량이 이미 고정되어 있어 늘어나거나 줄어들지 않는다.[1]

• 영속성: 토지는 소모되거나 마멸되지 않아 물리적인 측면에서는 파괴될 수 없다.

• 희소성: 토지가 중요한 위치에 있을수록 그 희소가치가 상승한다.

• 외부효과: 토지의 이용결과가 인접토지에 영향을 준다.

• 개별성: 토지는 지형, 지세, 지반은 동일한 것이 없어 개별적이다. 그 특성 또한 전부 달라 물리적으로 같은 토지는 있을수 없다는 특성을 말한다.

• 경직성: 현재의 토지이용에 대한 결과가 미래의 토지이용에 영향을 미친다.

3. 사상적 기원과 유래

3.1. 토지사유제의 문제점

3.2. 토지국유화론과의 차이점

3.3. 지공주의의 효과

• 부동산 투기 억제와 토지의 효율적인 사용을 촉진한다.
  지가(地價)는 현재와 미래의 지대 수입을 모두 합하여 현재 가치화한 것이므로, 토지가치세(Land Value Taxation)를 통해 조세로 환수하게 되면 지가는 0에 가까워 진다. 지대세액과 현실 지대액간에 간의 오차가 있을 수 있기 때문에 거의 0에 가까운 금액이 된다. 여기서 주의해야 할 것은 지가는 거의 0이 되지만, 지대는 여전히 존재하고 인구 증가와 기술 개선에 의해 상승한다는 점이다. 지대세가 부과되면 토지소유자는 투기용으로 생산의욕이 없이 토지를 사용하지 않거나 생산 능력이 없이 토지를 저효율 비사용 상태로 땅을 방치하는 경우, 지대세 납부로 손실을 입기 때문에, 토지를 자신이 직접 적극적으로 이용하거나, 의욕과 능력이 없으면 지대세를 감당할 수 있을 만큼 생산 의욕과 능력이 있는 타인에게 임대하게 된다. 이 과정을 통해 토지의 효율적인 사용이 촉진된다.

• 경자유전(耕者有田), 토지 배분과 소득 분배의 평등화를 촉진한다.

• 주택난이 해결된다.

• 실업률이 줄어들고, 노동자는 자기 노동 대가 전부를 받게 된다.

• 각종 조세 폐지에 의한 생산 활동을 활성화한다.

• 생태계 보호와 환경세에 대한 이론적 토대를 제공한다.

3.4. 실현 방안

• 토지공공임대제 실시
• 지대조세제·국토보유세를 도입. 지대조세제·토지보유세를 상안.
• 실거주, 실소유, 실활용을 감세하고 우선하되 비거주, 비활용, 투기투자식 소유의 경우 증세.
• 다주택자의 경우 센서나 기계로 매일마다 토지를 이용하고 있는지 확인하는 제도. 토지 거주·활용 실적이 전혀 없으면 이익을 몰수하거나 저조할 경우 중과세.

4. 문제점

5. 법적 근거 등

5.1. 대한민국 헌법상 근거

• '헌법 122조를 수정하여 ① 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토를 효율적이고 균형 있게 이용 개발 보전하고 투기를 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 토지공개념(또는 토지이윤분배) 등 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.'
  '② 제 항의 구체적인 수단은 시장 친화적이 되도록 노력하여야 한다.'#라는 조문으로 개정하여야 한다는 주장도 있다.

• 헌법 119조의 1, 2항은 현재조문으로 유지하고
  '3항 - 국가는 토지와 천연자원으로부터 소유자의 생산적 노력 및 투자와 무관하게 발생하는 이익을 환수할 수 있다.'
  라는 내용의 조항을 추가하여야 한다는 주장 또한 있다.

5.2. 관련 헌법재판소 결정 등

• 헌법재판소가 토지 공개념을 최초로 거론한 예는 다음과 같다.
  
  개인주의·자유주의에 바탕을 둔 자본주의도 초창기의 기대, 즉, 모든 사람을 평등한 인격자로 보고 그 자유로운 계약활동과 소유권의 절대성만 보장해주면 개인적으로나 사회적으로 무궁한 발전을 기약할 수 있다는 이상(理想)이 노동을 상품으로 팔 수 밖에 없는 도시노동자나 소작민에게는 아무런 의미가 없고, 계약자유의 미명아래 "있는 자, 가진 자"로부터 착취당하여 결국에는 빈부의 격차가 현격해지고, 사회계층간의 분화와 대립갈등이 첨예화하는 사태에 이르게 됨에 따라 대폭 수정되기에 이르렀으니, 모든 사람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해 주기 위하여서는 토지소유권은 이제 더 이상 절대적인 것일 수가 없었고 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위하여 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화되었으며, 토지소유권은 신성불가침의 것이 아니고 실정법상의 여러 의무와 제약을 감내하지 않으면 안되는 것으로 되었으니 이것이 이른바, "토지공개념(土地公槪念) 이론"인 것이다.
  
  

  ---

  
  
  헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 결정.

• 토지와 직접 관련 없이 토지공개념이 거론된 예들도 있다.
  
  헌법이 근로자에게 노동3권을 인정하고 있는 이유는 경제적으로 열약(劣弱)한 근로자에게 단합된 힘을 배경으로 실질적으로 대등한 입장에서 사용자에게 근로조건의 개선등 정당한 요구를 할 수 있는 길을 열어 주자는 데 있는 것으로서 토지공개념의 경우와 마찬가지로 있는 자 가진 자에게 가하는 일종의 압력이고 제약이며 그렇게 함으로써 민주복지국가의 이념을 구현하고자 하는데 있는 것이다.
  
  

  ---

  
  
  김양균 재판관의 보충의견(제3자개입금지조항의 합헌성). 헌재 1990. 1. 15. 89헌가103 결정
  
  
  
  이 사건 심판대상인 구 상속세법(1988. 12. 26. 법률 제4022호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항이 시행된 후에 1989.12.30. "토지초과이득세법"(법률 제4177호), “택지소유상한에관한법률"(법률 제4174호), "개발이익환수에관한법률"(법률 제4175호) 등의 제정공포로 토지공개념이 도입됨으로써 상속 내지 증여은닉기간 중에 얻는 이익도 다른 세금으로 환수할 수 있게 되는 등 법적 전제조건이 변화하였다. 이리하여 위 법률조항은 이 사건 헌법소원심판이 당 재판소에 계속중이던 1990.12.31. 법률 제4283호(1991.1.1.부터 시행)로 삭제되었다.
  
  

  ---

  
  
  헌재 1992. 12. 24. 90헌바21 결정

• 재산권에 대한 제한의 허용 정도
  
  재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 더 광범위한 제한이 정당화된다.
  
  

  ---

  
  
  헌재 2010. 2. 25, 2008헌바116[14]

• 대법원 판례는 토지 공개념의 개념 자체에 대해 설시한 것은 없고 "토지공개념법제"를 언급한 것들만 있다. 일반 민·형사재판의 특성상, 토지공개념법제의 개별 조문의 해석이 쟁점이 되는 사건은 왕왕 있어도 그 근본원리의 해석까지 쟁점이 되는 사건은 흔치 않기 때문인 것으로 생각된다.

6. 국내에서의 역사

6.1. 이승만 정부

6.2. 박정희 정부

6.3. 노태우 정부

• 「택지소유상한에 관한 법률」
  서울특별시와 다섯 개의 광역시 거주 개인이나 법인이 소유할 수 있는 택지면적의 한도를 정했다. 이를 초과하는 택지에 대해서는 초과소유부담금을 부과함으로써 처분이나 이용, 개발을 촉진하여 택지의 공급을 원활히 하고 국민주거생활의 안정을 도모하려는 취지였다.

• 「토지초과이득세법」
  각종 개발사업이나 기타 사회경제적 요인으로 개발지역 주변 유휴 토지, 비업무용 토지 등의 지가가 상승해 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 조세로 환수한다. 이를 통해 조세부담의 형평과 지가 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하고 나아가 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 했다.

• 「개발부담금제」
  산업화 및 도시화의 진전과 더불어 개발행위에 의해 발생하는 불로소득 성격의 막대한 개발이익 사유화는 소득구조의 불균형 심화 및 계층간의 갈등을 초래하였다. 그러나 기존의 정책수단들이 투기억제 및 지가안정에 주안점을 두고 있어서 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치의 마련이 시급하였다. 개발부담금제는 이와 같이 사유화 되었던 개발이익에 대해 50%의 부과율을 적용하여 환수하기 위한 제도적 장치였다.

• 「택지소유상한에 관한 법률」
  택지소유한도는 서울시와 광역시는 660㎡, 시군 지역은 990㎡, 읍면 도시계획구역은 1320㎡으로, 소유 한도를 초과하여 소유하는 택지[16]에는 7~11%의 높은 세금을 부과하였다.

• 「토지초과이득세법」
  과세기간은 3년으로 하며, 과세기간이 개시되는 연도(1월1일~12월31일까지)의 지가상승이 정상지가상승률을 초과하는 토지에 대해 미실현 자본이득을 과표로 토지초과이득세를 부과하였다.

• 「택지소유상한에 관한 법률」
• 조세를 통한 간접적인 규제가 아닌 직접적인 면적 규제로 시장기능을 왜곡한 측면이 강하다. 또한 소유상한 면적 초과택지의 분할 처분이 어렵다는 사정도 고려하지 않은 맹점을 지니고 있다.
• 헌법재판소는 다음과 같은 이유로 "위헌" 결정을 내렸다.



[94헌바 37등, 선고 1999-5-29] "소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 200평으로 소유상한을 제한함으로써, 어떠한 경우에도 어느 누구라도 200평을 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은 헌법상의 재산권을 과도하게 침해"

• 「토지초과이득세법」
• 불로소득 환수는 적절하나 과세대상 토지를 유휴 토지로 한정한 것은 직접규제 방식과 유사하다. 그러나, 토지보유세제에 비해 시장 비(非)중립적인 조세일 뿐만 아니라 불로소득 환수를 통한 시장왜곡 교정기능이 약했다.
• 헌법재판소는 "헌법불합치" 결정했다. 원인은 "징수방법, 과세기간을 어떻게 설정하느냐에 따라 토지초과이득세 납부 여부와 금액이 결정된다는 난점과 '양도세'와의 '이중과세' 문제를 해결하지 못했다는 점"에 있었다. '미실현 이득에 대한 과세'가 위헌이라는 주장은 전혀 근거가 없다



[92헌바 49 등, 선고 1994-7-29] "과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현 이득을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적ㆍ과세소득의 특성ㆍ과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다."

6.4. 참여정부

6.5. 문재인 정부

6.6. 문재인 정부의 토지거래허가제

6.7. 국내 정치권 반응

6.7.1. 홍준표

6.7.2. 추미애

6.7.3. 이해찬

7. 다른 나라의 지공주의

• 토지가치세제 / 지대조세제 (Land Value Taxation) - 미국 펜실베이니아와 알래스카·덴마크·뉴질랜드·남아프리카 공화국 등
  토지가치세의 부과방법이나 세율은 국가마다 서로 다르다. 펜실베니아의 경우는 거의 20개의 도시가 토지가치세와 재산세의 혼합형태로 세금을 내고 있다.# 뉴질랜드의 1890년대, 1900년대 자유주의 성향 정부에 의해 이루어진 '토지소유권 개혁'에는 헨리 조지의 사상이 많은 영향을 끼쳤다.

• 토지공공임대제 - 홍콩·베트남·영국·인도·스웨덴·핀란드·네덜란드·호주·말레이시아 싱가포르·이스라엘
  홍콩과 싱가포르는 지역 전체 토지에 토지공공임대제를 적용하고 있다. 홍콩 정부의 수입원의 35% 이상은 토지세로부터 나온다.[20] 홍콩 정부는 다른 분야에서의 세금을 낮게 유지하면서도 예산 흑자를 이루고 있다. 핀란드 헬싱키는 토지의 60%는 헬싱키 지방정부 소유이며 임대료가 시 1년 예산의 15%에 달하는 것으로 알려졌다. 핀란드에서 모든 공공토지는 공공토지임대법의 적용을 받고 있다. 이외 모든 공공용지 역시 공공토지임대법을 적용받는다. 베트남은 국가 소유의 토지를 개인이 임대하여 점유하는 것으로 되어 있고, 이 임대한 토지는 사유재산에 준하게 취급되고 있다.

• 출입의 자유 / 자유롭게 자연을 향유할 권리(Freedom to Roam) - 서유럽, 북유럽
  한국, 미국, 중국과 정반대로 누구나 산, 혹은 숲에서 야생 임산물 채취가 가능한데, 이 역시 토지 공개념과 엇비슷하다고 볼 수 있다.

• 헌법이 반영된 시장경제 국가 - 독일(바이마르 헌법 제155조), 스페인, 이탈리아 등
  “토지의 경작과 이용은 토지소유자의 공동체에 대한 의무다. 노동과 자본 투하 없이 이루어지는 토지 가격 상승은 전체의 이익을 위해 이용돼야 한다.”참고로 독일 베를린의 경우, 최근 대형 부동산회사가 무려 24만채를 보유해 독점하자 베를린 시가 이를 몰수, 공유하는 방안을 주민투표에 올렸고, 찬성표 56.2%로 가결됐다.#

8. 여담

• 1909년 7월 17일, 윈스턴 처칠의 연설 #
  
  유럽 ​​전역에 걸쳐 우리는 경제적으로, 사회적으로, 정치적으로 우리의 토지 소유권을 훨씬 뛰어 넘는 제도를 보았습니다. 그러나 이들 국가들이 개선 된 토지 시스템으로부터 얻는 이익은 삶의 필수품과 제조 재료에 대한 관세를 깎아 내면서 대체로 사라지거나 중립화됩니다. 이 나라에서 우리는 오래 동안 자유 무역과 축축한 빵과 고기의 축복을 누렸지만, 이러한 막대한 이익에 대항하여 우리는 개혁되지 않고 악의적인 토지 시스템의 악을 가지고 있습니다. 새로운 세계에서나 노인에 있어서도 위대한 나라가 없다면 아직 자유 무역과 자유 토지의 이중 우위를 확보하고 있습니다. 그것은 상업 제도와 토지 제도를 의미합니다. 독점은 엄격하게 배제되어야 합니다!

• 노벨 경제학상을 미국인으로서 최초 수상한 경제학자이자 현대 경제학의 아버지 폴 새뮤얼슨은 토지가치세를 지지했다.
  
  "우리의 이상적인 사회는 사회가 이용할 수 있는 총 소비량을 극대화하는 방법으로 토지를 임대하는 것이 필수적이라고 생각합니다(중략)순수 토지 임대는 생산 잉여를 왜곡시키지 않으면서 과세 할 수 있는 '잉여' 토지 가치 세금은 '측정된 토지 잉여에 대한 유용한 세금'이라고 부를 수 있습니다.
  
  
  "Our ideal society finds it essential to put a rent on land as a way of maximizing the total consumption available to the society(중략)Pure land rent is in the nature of a 'surplus' which can be taxed heavily without distorting production incentives or efficiency. A land value tax can be called 'the useful tax on measured land surplus'."

• 노벨 경제학상 수상자이자 시장만능주의자였던 미국 경제학자 밀턴 프리드먼은 토지공개념에 대해 "모든 세금이 나쁘지만 가장 덜 나쁜 세금(least bad tax)은 토지세다."이라며 토지공개념을 부분적으로 동의한 바 있다. 다른 세금과는 달리 토지세는 경제에 지나친 부담을 지우지 않아 더 빠른 경제성장을 자극하기 때문이다.

• 노벨 경제학상 수상자였던 윌리엄 비크리(William Vickrey)와 허버트 사이먼, 조지프 스티글리츠 역시 지공주의에 대해 동의한 바 있다.#

• 미국의 제퍼슨 데이비스, 에이브러햄 링컨 대통령, 영국의 윈스턴 처칠, 레프 톨스토이, 쑨원, 알베르트 아인슈타인 등 세계의 지도자와 사상가가 지지했다.

• 카를 마르크스는 “잉여가치의 특성을 전혀 이해못한 한심하고 공허한 이론”이며, "자본주의의 마지막 도랑(Capitalism’s last ditch)"이라며 비판하기도 했다. 토지 사유 여부를 두고 현격히 입장이 갈리는 것이다. 참고로 마르크스는 지대의 온전한 국유화를, 조지는 사유제도를 긍정하였다.
  
• 그와 별개로 헨리 조지와 카를 마르크스는 동시대 인물이었고 조지가 뉴욕 시장 선거에 출마했을 때, 마르크스의 딸(Eleanor Marx Aveling)과 그녀의 연인(Edward Aveling)이 지지 연설을 해주기도 하였다. 그러나 학술적으로는 완전히 노선이 다른데 마르크스는 조지의 지공주의를 비판했고 조지는 사회주의를 비판하였다. 마르크스가 미국의 노동운동가들에게 보낸 헨리 조지 비판 서신

• 민법 학자들은 토지 공개념에 대해 대체로 적대적이다. 조규창 교수(현승종 교수의 수제자)는 "토지공개념의 허구성과 위험성"이라는 부제가 달린 논문을 기고했을 정도. 곽윤직 교수의 물권법 교과서에도 이와 비슷하게 토지 공개념을 비판(원문을 읽어 보면 비판보다는 비난에 가깝다)하는 서술이 있었다.

• 이문옥 감사관 구속 사건과도 간접적으로 관련이 있다. 상세한 것은 해당 문서에 링크한 대법원 판결로. 경향신문은 이문옥 감사관이 폭로한 내용의 특종보도가 토지공개념법제 도입에 기여했다고까지 평가한 바 있다.#

• 목사님이 말하는 토지공개념.jpg

• 명목상 중국에서 토지공개념을 헌법에 박아두고는 있으나, 정작 중국은 사실상 부동산 국가로 회귀하여 토지공개념 자체에 대한 비판이 어느 정도 존재한다. 다만 비판과 별개로 중국의 지공주의는 중국 자체의 부정부패, 토지사용권의 사용 연한의 비현실성[21] 등이 겹치면서 사실상 매매 가능한 토지사용권이 토지 사유권처럼 변질, 사실상 형해화되었다는 진단이 많다.

9. 관련 문서

• 토지
• 재건축초과이익환수제
• 정전제
• 종합부동산세
• 싱가포르 주택개발청