준공영제

1. 개요

2. 종류

• 수입금 관리형: 업체의 노선 운영권은 인정해주되 노선의 수입금을 지자체 또는 정부가 관리하여 원가등을 고려해 재분배한다. 모든노선에 대하여 산정하는 방식과 적자노선에 대해서만 산정하는 방식으로 나누어진다. 해당 방식은 한국의 주된 준공영제 방식이다.
• 노선관리형: 노선입찰형으로도 불린다. 노선의 소유는 지자체 또는 정부가 가지고 일정기간마다 노선의 입찰을 통하여 노선의 운영권을 가져가는 방식이다. 총수입금과 원가의 차액에 해당하는 부분만 보장하는 최저보조금 입찰제와 총운송원가만 보장하는 총비용 입찰제로 나누어진다. 경기도 공공버스가 이 방식이다. 세계적으로는 노선관리형이 주된 준공영제 방식이다.
• 위탁 관리형: 지자체 또는 정부가 버스운송사업조합, 법인 또는 민간 버스운송사업자에게 특정한 노선에 대해 차량구입, 손실보상 등 재정적인 지원과 함께 운영을 위탁하는 방식이다. 각지의 공영버스가 이 방식이다.

3. 장점

• 시내버스의 서비스 질 향상이 가능하다. 준공영제에서는 버스 회사들은 과도하게 수익성에만 목숨걸어 노선을 이리저리 빙빙 돌리거나, 사람이 많이 몰리는 지역에만 노선을 집중적으로 만들거나, 운전기사를 무리하게 잡아 돌린다거나 장사 좀 안 된다 싶은 노선은 임의로 없애버리는 현상을 막을 수 있다. 덕분에 시는 시민 입장에서 편리하게 노선을 조정하거나, 장사는 조금 안 되더라도 지역 주민들에게는 쏠쏠한 복지성이 강한 노선들을 신설하기가 편하다. 또한 운전기사들의 전반적인 급여 수준이 높아지므로 그들의 삶이 보다 윤택해지고[1], 이것을 통해 친절함과 같은 서비스의 질적 향상을 기대할 수 있다는 장점을 갖는다.[2]

• 무료 환승 제도나 통합요금제가 작동하려면 준공영제가 필수적이다. 이용객이 환승을 하면 수송원가를 분담해야 하는데 현재 대한민국은 이 수송원가를 이용객이 탑승한 회사와 교통편 별로 전부 쪼개서 배분한다. 즉 극한의 경우엔 이용객을 태웠는데 버스회사가 교통비로 고작 180원 밖에 수취하지 못하는 억울한 일도 발생할 수 있다. 만약 준공영제가 작동하지 않으면, 공기업이 아닌 일반 민영 버스 회사들은 수송운임을 보전해야 하므로 요금에 손을 대야 한다. 환승요금을 추가요금으로 부담 지우지 않으면 거의 대부분은 수송운임이 일단 절반은 깎이고 시작하기 때문에 교통비를 2배로 올리거나, 아니면 어쩔 수 없이 환승요금을 매겨야 한다. 이 때문에 승객들의 무료 환승 손실인 환승차액을 지자체에서 보전해주는 준공영제는 무료 환승 시스템이 작동하는데 있어 필수적이다.

• 교통법규 위반의 감소. 즉 버스회사들은 뻘짓 안 하고 시에서 정해준대로 운행만 하면 되니까 경쟁사를 누르고 한 명이라도 더 태우겠답시고 목숨걸고 저지르던 난폭운전이나 신호위반, 차선위반 등을 줄일 수 있다. 오히려 준공영제에선 난폭운전이나 교통법규 위반이 보조금 지급에 반영되어 그런 짓을 했다간 오히려 손해를 본다.

• 버스 회사의 도산 방지. 일단 시에서 시키는 대로만 하면 큰 잘못을 저지르지 않는 이상 수익이 보장되기 때문에 재정난에 허덕이거나 불안정한 수익구조로 항상 위기의 파고를 넘나들던 버스 회사들에게는 가뭄에 단비와 같다. 수익구조가 안정되므로 버스 기사들의 임금이나 복리후생 문제도 함께 개선될 수가 있다. 진아교통, 신촌교통, 부산여객 등이 이 제도로 인해 기사회생한 대표적인 회사들이다.

• 운임의 인상시기가 늦어지는 요인 중 하나. 버스 회사 입장에서는 운행만 잘 하면 시에서 수익을 보장해주기 때문에 적자니 뭐니 하면서 운임 인상을 주장할 명분이 사라지게 된다.

• 버스 회사 간의 경쟁이 줄어든다. 부산 버스 80의 경우 준공영제 시행 전에는 삼신교통, 세진여객의 피튀기는 경쟁으로 유명했으나 준공영제 시행 이후 공동 배차하여 경쟁이 없어졌다.

• 차내 범죄율이 줄어든다. 범죄율이 낮은 한국에서는 체감하기 어려운 일이지만 총기가 마구 풀려있는 멕시코, 과테말라, 브라질 같은 경우에는 완전 민영으로 운영되는 개인 버스에서는 버스기사와 짜고 친 강도들이 버스에 타서 승객들의 금품을 훔치는 일이 왕왕 있지만, 완전공영버스 혹은 준공영제로 운영되는 차량의 경우 이러한 여지가 줄어들고, 설령 강도 사건이 발생한다 하더라도 신뢰가 가기 때문에 많은 승객들이 이용하는 경우가 많고 이로 인해 강도짓을 시도하다가 시민과 버스기사에 의해 린치[3]당하는 일이 많다.[4]

• 첫차와 막차 시간대를 유지시키며 배차나 탕을 일정하게 유지하는 등 버스 운행을 효율적으로 이루어지게 한다. 민영제라면 수요가 저조한 일부 비수익 노선의 경우 첫차가 늦고 막차가 빨리 끊기기 마련이며 해당 시간대에 수요가 없다고 판단되면 첫막차를 임의로 무단결행시켜버릴 우려가 있다. 또한 배차와 운행시간표를 승객이 아닌 회사의 이익에 맞춰 지자체와 협의 없이 임의로 변경하여 불규칙적으로 운행할 우려도 있을 것이다.[5] 반면 준공영제에서는 앞서 말했듯이 지자체에서 운행손실을 보조금으로 지급해주니 첫차와 막차 시간대 유지는 물론 배차와 운행시간표를 회사 임의로 변경하는 것을 방지할 수 있다. 특히 오지 지역을 운행하는 정책노선들의 경우 연선 승객들에게 복지 혜택을 제공해주는 셈이다.

4. 단점

• 일부 버스 회사의 방만한 경영. 버스 회사들 입장에서는 시에서 모든 것을 총괄하기 때문에 적자 노선을 운행하더라도 수익이 보장되므로 수익 창출에 소극적으로 변한다. 즉 기존에 있던 멀쩡한 노선도 운행 거리 과다로 인한 기사들의 피로 증가 등을 이유로 시에 단축을 건의하거나, 현재 운행 중인 노선이 파리만 날리는 상황이 돼도 개선하고자 하는 의지를 보이지 않는다. 단순히 노선 경로를 손보는 것에서 그치지 않고 1회 운행시간이 빡빡하다면서 과도하게 여유로운 운행시간 조정을 건의하고, 이것이 반영되어 저속 주행의 원인이 되기도 한다.
  여기서 더 나아가 방안한 경영을 일삼기도 한다. 일부 지역에서는 세부적인 운행 실적을 조작해 보조금을 더 타내려고 하거나, 기사들의 근무여건이 준공무원급으로 크게 좋아졌음을 악용해 기사채용 과정에서 거액의 '무언가'를 요구하는 현상까지 등장하고 있다. 아울러 버스회사 대표가 출근하지 않으면서 억대 연봉을 받고 있으며 가족이나 친인척을 임원으로 취업시키기도 업체 역시 있었다.#[6] 하지만 경영을 소홀하게 하여 적자가 발생하더라도 지자체가 메워주기에 적자를 해결하려는 노력을 보이지 않는 경우가 많다. 그러다보니 서울의 60곳 버스회사에서 적자를 내지 않는 회사는 단 한곳. # 서울시 버스회사 당기순이익은 2020년 747억원, 2021년 772억원, 2022년 716억원으로 상당한 수익을 올리고 있다. 이 때문에 사모펀드가 버스회사들을 인수하는 사례도 늘어나고 있다.#
  물론 지자체도 넋 놓고 있는 것은 아니다. 회사들의 기강 해이를 방지하기 위해 시에서 정기적으로 각 회사들의 서비스나 친절도를 평가해 우수한 회사들에게는 보조금을 추가로 지급하거나 공영차고지 우선 입주 같은 각종 인센티브를 제공하는 한편, 그렇지 않은 회사들에게는 보너스 지급을 중단하는 페널티를 부과하기도 한다. 또한 기사채용도 공개채용으로 전환하고자 하기도 한다. 그러나 여전히 비리가 발생하고 있다.

• 지방자치단체의 보조금 문제. 단적으로, 서울특별시에는 65개 업체가 몰려 있고, 부산광역시에도 34개의 업체가 있다. 대구광역시에도 26개 업체들이 있고, 대전광역시에도 마을버스 업체를 제외하고 14개가 있으며 광주광역시에도 15개 업체들이 있다. 인천광역시에도 광역버스 업체를 제외하고 32개의 준공영제 참여 업체들이 있는데, 이들마저도 부도나고, 합병하고 해서 줄인 거다. 실제로 준공영제 실시 이후 시내버스에 투입되는 보조금이 눈덩이처럼 불어나서 시에서 고민이라는 사례가 종종 등장하고 있다. 여기서 보조금은 세금, 정확하게는 지방세이다. 즉 준공영제로 투입되는 재정을 잘못 운용할 경우, 시 재정 파탄은 물론 일반 시민들에게까지 피해가 돌고 돌아올 수 있다. 2024년 3월 28일 서울 시내버스 파업 관련하여 서울특별시 도시교통실장 윤종장은 임금이 1% 정도 인상될 때마다 약 110~120억원 정도의 추가 재정 부담 요인이 발생한다고 밝혔다.#

• 아무리 수요가 많고 중요한 노선이라도 회전율이 떨어진다든지 하는 이유 등으로 "수익이 저조하다"는 판단 때문에 노선을 단축 또는 조정하거나, 무단으로 감차를 하거나, 심지어는 아예 폐선을 시켜버리는 경우가 생겼다. 그 예로 서울특별시의 광역버스 노선조정을 들 수 있는데, 이 일로 인해서 멀쩡한 광역버스가 경기도 면허로 이관되거나, 경기도 구간이 잘리고 서울 구간만 활용해 간선버스로 형간전환되는 일이 일어났다. 서울을 비롯해서 준공영제를 시행하는 지자체는 주기적으로 노선별 수익금을 집계하는데, 여기에 하위권에 올라있는 노선들이 주로 희생되는 경우가 많다. 그러나 수익금만 가지고 노선에 문제가 있다고 보기는 어렵다. 개별 노선의 흑자, 적자 여부는 업체의 정비상태나 운전습관 등으로 인해 같은 노선이라도 업체에 따라 수익금이 상이할 수 있으며, 평일과 주말 및 공휴일의 이용객수 차이, RH와 NH 이용객수 차이로 인해 시간대별로 수익이 다를 수도 있다. 그렇기에 수익금이 안나온다고 무조건 노선을 조정하고 보는 것은 잘못된 것이다. 업체의 정비상태를 개선하거나 시간대별 탄력운행으로 수익금을 높일 수도 있는 것을 기존 이용객을 배려하지 않고 수익금만 보고 조정을 하는 것은 기존 노선에 익숙해져 있던 시민들의 불편과 반발을 부르게 된다. 다만 이건 경우에 따라 케바케인데, 제 아무리 수익이 바닥을 기는 노선이라도 도시 외곽의 오지 등 교통불편지역을 운행하는 노선은 교통복지라는 이유로 폐선시키지 않고 농어촌버스 수준으로 굴리는 사례도 있다. 요컨대, 준공영제라고 해서 수익에 신경 안 쓰는 거 절대 아니다. 다만 민영제 시절보다 약간 덜할 뿐이다.

• 차량총량제에 의한 감차 문제. 단, 준공영제를 실시하기 위해서 차량총량제가 반드시 수반되어야 하는 것은 아니다.

• 노선 선정의 문제. 준공영제 체제에서는 지자체의 대중교통과에서 노선을 담당하는 공무원을 배치하는데, 도시공학을 전공한 공무원들이 비슷한 부서에서 순환배치가 되긴 하지만 결국 실제로 이용하는 지역 주민들과는 바라보는 관점이 차이가 있을 수 밖에 없으니 탁상행정이 발생하게 되어 피해을 주는 것이 바로 준공영제의 대표적인 단점이다. 물론 수익금 분배, 보조금 지급이나 운수업체, 주민, 지역구 국회의원 등의 양공 민원 등을 신경써야 한다는 고충은 있지만 그로 인해 일부 지역을 제외한 나머지 지역주민 모두를 불편하게 만드는 노선을 양산하는 결과를 초래하고 있다. 위에도 언급했지만 멀쩡한 노선을 비틀거나 자르거나 아예 없애는 건 물론이고[7] 신설노선이라고 내놓은 게 도대체 왜 만들었는지 아무도 이해를 못하는 노선이라면 상황은 심각해진다.[8] 이 노선 하나 때문에 최소 하나 이상의 노선이 피를 봐야 하기 때문이다. 대구광역시는 옛날부터 무능하기로 악명이 높았고, 부산광역시는 아예 역대 노선담당 주무관의 이름을 외울 정도에 서울특별시 주무관도 이제는 모두가 다 이름을 알고 있을 정도이다. 2015년 11월 부산광역시에서는 준공영제의 단점을 하나로 집약한 노선이 탄생했다.[9] 2016년 12월 13일 서울특별시에서 발표한 장거리 노선 분할 방안, 2018년 1월 발표한 노선 조정안, 2019년 하반기에 발표한 장거리 노선 대거 단축안(결국 보류) 역시 준공영제의 단점을 적나라하게 드러냈다. 부산시의 경우 2023년 역대급 최악의 노선이 탄생하였다.[10]

5. 준공영제의 현황

5.1. 광역급행버스

5.1.1. 2020년 사업

• 준공영제 전환
• 김포시
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• 남양주시
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• 안양시
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5.1.2. 2021년 사업

5.1.2.1. 1차 입찰

• 신규 개통
• 안양시
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5.1.2.2. 2차 입찰

• 준공영제 전환
• 남양주시
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• 성남시
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• 수원시
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• 용인시
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• 파주시
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• 화성시
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5.1.3. 2022년 사업

• 준공영제 전환
• 남양주시
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• 수원시
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• 화성시
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5.1.4. 2023년 사업

• 준공영제 전환
• 고양시
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• 남양주시
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• 오산시
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• 용인시
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• 파주시
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• 평택시
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5.1.5. 2024년 사업

5.1.5.1. 1차 입찰

• 준공영제 전환
• 고양시
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• 화성시
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5.1.5.2. 인천 준공영제 전환

• 준공영제 전환
• 인천광역시
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5.2. 서울특별시 시내버스

5.3. 부산광역시 시내버스

• 부산시는 전국 최초로 시내버스 준공영제 회계 공유시스템을 구축할 계획이다. 이 시스템을 도입하면 실시간으로 준공영제 회계 입·출금 처리가 가능해지고, 시·조합·버스업체·금융기관 간에 회계 내용 공유가 가능해 재정지원금이 부정하게 사용되는 것을 막을 수 있을 것으로 기대된다.

5.4. 대구광역시 시내버스

5.5. 인천광역시 시내버스

5.6. 광주광역시 시내버스

5.7. 대전광역시 시내버스

5.8. 제주특별자치도 시내버스

5.9. 경기도 시내버스

5.9.1. 용인시 시내버스

5.9.2. 성남시 시내버스

5.10. 강원특별자치도 시내버스

5.10.1. 춘천시 시내버스

5.11. 경상남도 시내버스

5.11.1. 마산시 시내버스(폐지)

5.11.2. 창원시 시내버스

5.11.3. 진주시 시내버스

5.12. 충청북도 시내버스

5.12.1. 청주시 시내버스

5.13. 전라남도 시내버스

5.13.1. 목포시 시내버스(시행 예정)

6. 그 외

• 울산광역시의 경우 준공영제를 실시하지는 않지만 이와 유사한 제도(공동 배차제를 원칙으로 하되 적자의 90% 보전)를 실시하고 있었으나 2019년 1월 1일부로 단독배차로 바뀌었다.

• 충청남도는 양승조 도지사의 취임과 함께 도 차원에서 준공영제 도입을 준비하고 있다. # 특히 도내에서 운행되는 시내버스의 열악한 상황을 생각하면 준공영제 도입이 시급하다. 이미 각 지자체에서 보조금을 준공영제 수준으로 지급하여 시내버스를 운행하고 있지만, 52시간 근로제 도입 등으로 인해 재정적인 한계에 봉착한 상황이기 때문이다. 심지어 공주시의 경우 장기적으로 완전 공영제까지도 고려를 하고 있는 상황.

• 경상북도 안동시에서 2018년 현재 준공영제 도입을 검토 중인 것으로 알려져 있다. #[34] 만약 실제로 시행한다면 대구처럼 될 게 뻔하다. 하지만 낮은 재정자립도, 예산 부담 등으로 인하여 실제로 준공영제가 도입될지는 미지수이다.

• 전북특별자치도 군산시에서 신규 택지사업개발로 인한 도시확장에 따른 지속적 운수업체 경영난과 시내버스 이용자들의 불편사항 등을 개선하고자 장기적인 노선계획 수립 및 준공영제를 위한 용역을 시행한다고 2020년 8월 6일 밝혔다. # 2022년 6월 지방선거에서 더불어민주당 군산시장 경선 문택규 후보가 "현재는 시 농어촌 일부 간선노선만 준공영제로 운영을 하고 있지만 운행횟수가 턱없이 부족하기에 농어촌 뿐만 아니라 시내권을 포함한 전 지역으로 지/간선 전면확대가 필요하다"며 준공영제 전면실시를 공약으로 들고 나왔으나 경선에서 탈락해버렸기에 무산되어버렸다.# 그리고 2023년 11월 지금까지 시 차원에서 준공영제 관련한 어떠한 결과가 나온 게 없다.

• 경기도 양주시도 현재 한 회사의 구인공고에서 2024년~25년 사이 양주시도 준공영제 도입을 검토중이라고 밝혔다.

• 강원특별자치도 원주시에서 대중교통 개선방안 연구용역을 시행하여 준공영제 도입을 확정하고 구체화시키는 작업이 진행중이다.#

• 이 외에도 명목상으로는 민영제이지만 사실상 준공영제에 가까운 운영을 하는 지자체는 다수 존재한다. 이를 준준공영제라고 부르기도 한다. 일례로 포항시 시내버스의 경우 포항시에서 지원하는 보조금만 200억에 달한다.

7. 여담

8. 대한민국 외 국가에서

9. 관련 문서

• 차량총량제