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1. 개요
오권분립([ruby(五權分立, ruby=ㄨˇㄑㄩㄢˊㄈㄣㄌㄧˋ)], Separation of Five Powers)은 중화민국 정치가 쑨원이 권력분립 이론을 토대로 삼민주의에서 제창한 정치 이론이다.
서양의 삼권분립 이론을 받아들이면서 입법, 사법, 행정의 삼권을 분리하는 한편, 중국의 전통 관료제를 근대 정치학에 적용, 고시와 감찰의 2가지 기능을 행정으로부터 분리하여 삼권과 동등한 기관으로 만드는 것을 목표로 했다.
2. 특징과 역사
쑨원의 구상은 민주주의 정치와 이를 운용하는 관료제 정부의 기능을 상당히 체계적이고 정밀하게 분석하고 있다.일단 국민은 선거, 파면, 국민 발안, 국민 투표를 행사할 수 있게 하고, 정부는 권력을 정권(政權)과 치권(治權)으로 나누어서 행사해야 한다고 주장했다. 정권(政權)은 국민의 권력인 선거권·파면권·창제권(創制權)·복결권(複決權)으로 정부, 영토 주권, 헌법 개정 등에 해당되는 것은 국민대회가 행사한다고 명시하였다. 치권(治權)은 헌법기관인 다섯 원(행정원, 입법원, 사법원, 감찰원, 고시원)이 행사하며, 이로써 정부의 권한을 다섯개로 분리하여 오권분립이 되었다.
삼권분립은 서양과 같지만, 감찰원(회계감사 기능, 공무원 감찰 기능)과 고시원(공무원 인사 기능)을 삼권과 동등한 수준으로 분리하기를 주장한 것이 특징이다.
삼민주의를 제창한 20세기 초반의 기준으로는 상당히 독창적이고 선구적인 발상이었다. 이는 수천년 동안 운용된 중국의 전통 관료제에서 아이디어를 얻었다고 볼 수 있을 것이다. 전통적으로 중국에서는 관리 감찰 기구인 어사대가 독립적으로 존재했으며, 과거 시험을 통한 관료 선발의 중요성이 천여 년 동안 강조되고 있었다. 쑨원은 이 두 가지 기능의 중요성에 주목했다. 이를 굳이 현대식 관점으로 해석한다면, 임용 및 인사권이나 감사 및 감찰권은 어떤 조직이건 그 조직의 인적 요소를 규정하고 관리하는 핵심적 권한으로서 다른 영향력으로부터 가능한 한 자유롭고 독립적일 필요성이 있는 권한들이고, 이 권한이 독립적이지 못할 경우 조직을 구성하는 인적 요인들 자체가 편향적으로 왜곡되어 부패, 권력 남용 등의 문제가 발생하기 쉬우니 아예 조직 기초 단계에서부터 분리해 버리자는 발상이라고 볼 수 있을 것이다.
쑨원이 살아있을 시절에는 구상에 머물렀지만 장제스가 북벌을 완료하고 국민정부를 수립하면서 오권분립에 따라 정부를 구성했고, 이를 중화민국 헌법에서 확립했다.
1947년 오권분립에 기초한 헌법이 제정되었으나 당시 중화민국은 중국공산당에 밀려 대륙 각지를 잃고 대만으로 피난했다. 그리고 이를 구실로 국민당은 동원감란시기임시조관을 제정해 오권분립을 무력화했다. 1991년 임시조관은 폐지되었지만, 이 과정에서 감찰원과 고시원의 권한이 오권의 하나라고 보기에는 너무 약해져서, 현재 대만에서 진정한 오권분립이 실현되고 있는지는 논란거리이다.
대만이 민주화된 이후에는 오권분립 자체에 대해 회의적인 여론도 적지 않으며, 대만 독립을 주장하는 세력은 중화민국의 정체성으로 인식되는 오권분립을 폐지하고 삼권분립으로 개편하자는 주장을 펼치기도 한다. 특히 오권분립의 주요 구성요소인 국민대회의 존재 의의에 의문이 제기되어 천수이볜 정권 시기에 헌법 수정으로 국민대회가 사라지고(명목상으로는 본토수복까지 연기), 대부분의 기능이 입법원으로 이관되었다.
현재는 감찰원과 고시원이 다른 삼권과 동급으로 있을만큼 중요하지 않으니 폐지하고 다른 기관으로 기능을 이전해야 한다는 의견이 적지 않다. 2020년 7월에는 현 여당인 민진당이 당 주석을 겸직 중인 차이잉원 총통의 주창 아래 고시원, 감찰원을 폐지하고 삼권분립으로의 개헌을 추진할 것임을 밝혔다. 본래 국민당에서는 전통적으로 오권분립의 폐지에 반대해왔지만, 현재는 국민당 내에서도 감찰원과 고시원의 존재에 대해 회의감을 품는 의견이 적지 않다.관련 기사
3. 한계와 문제점
정치를 국민대회의 '정(政)'과 5권의 '치(治)'로 나누어 격을 달리하는 내용도 너무나도 실험적인 발상이며, 실제 행정학상의 효율성보다는 정치적 수사에 매몰되었다는 느낌을 배제하기 어렵다. 이러한 우려는 국민대회가 독재 수단으로 변질되고, 5권이 3권처럼 운용되기 시작하면서 현실화되었다.3.1. 오권간 견제 부족·삼권분립화
오권분립이 진정한 분립(分立)인가에 대해서는 다르게 해석할 여지가 있다. 중화민국 헌법 제정 이후의 정치 운영을 보면, 국민대회는 입법원과 마찬가지로 일종의 입법부처럼 기능했고, 고시원은 행정부의 일부 기능을 나눠 가지되 독립성을 강화한 것으로 볼 수 있으며, 감찰원은 감찰위원이 선출직이었던 시절에는 입법부와 비슷했다가 현재는 고시원처럼 행정부의 일부 기능을 나눠 가진 것처럼 되었다. 과거 중화민국 사법원에서 국민대회, 감찰원(선출직이었던 때), 입법원이 외국의 국회에 해당하고 각각이 국회의 한 원(院, chamber)이나 마찬가지라고 해석을 내린 적도 있다.(양원제 문서로.)그래서 쑨원의 의도와 달리, 오늘날에는 오권분립이라기보다 사실상 삼권분립인데 약간의 변형을 가한 수준에 불과하다고 보고 있다. 한국의 제도에 빗대 말하자면 감사원과 인사혁신처의 권한이 강화된 삼권분립이라는 것이다. 사실 이미 대부분의 법치국가에서 인사행정이나 회계감사와 관련된 부처는 강력한 독립성을 보장받거나 아예 직제상 분리되는 경우가 대부분이고, 여기에 중앙은행이나 반부패 기구 등도 독립적인 경우가 대부분이다. 한국만 해도 국가인권위원회나 감사원 등 입법/행정/사법부의 지휘를 받지 않는 독립적인 기관이 존재한다. 그러나 이런 기관들이 단지 삼권에서 독립하였다고 해서 사권이나 오권이라고 부르지는 않는다.
몽테스키외의 《법의 정신》에서 입법-행정-사법의 '삼권'은 그 격(格)만 동등하면 그만인 것이 아니라, 세 부분으로 나눠서 서로가 서로를 충분히 견제하도록 하는 것이 핵심이었다. 하지만 '오권분립'의 경우 감찰원과 고시원이 기존의 삼권만큼 실질적인 견제 능력을 갖는다고 보기 어렵다. 특히 국부천대 이후에는 감찰원과 고시원의 권력이 너무나도 미약해졌고, 나머지 삼권과 실질적으로 동등한 위상이라고 보기 어려워졌다.
3.2. 국민대회의 존재와 독재 악용
세 권력이 동등하게 서로를 견제하는 삼권분립과 달리 오권분립은 다섯 권력이 모두 최상위 기관인 국민대회 아래에 있다. 그리고 국민대회는 총통의 선출과 파면, 총통이 임명하는 각종 인사에 대한 동의권, 헌법 개정, 입법원이 제출하는 헌법 수정안 의결 등등 그 권한도 오권 전체에 걸쳐서 행사하게 되어 있다.이처럼 국민대회는 초월적인 위상에 있는 기관이기에, 불순한 의도로 권력을 가진 세력이 국민대회를 장악할 경우 오권의 다른 어떤 기관도 견제가 불가능하여 헌정이 무력화된다는 문제점이 있다.[1] 삼권분립에서는 입법, 사법, 행정의 삼권이 동등하고 각 권 상위에는 아무것도 없으나, 오권분립에는 오권보다도 우위에 있는 국민대회의 존재 때문에 실질적으로는 오권분립이 아닌, 일권(一權) 하위에 오권이 위치해버리는 현상이 발생한 것이다. 독재 세력은 이 기관만 장악해버리면 나머지 기구들은 꼭두각시로 만들어버릴 수 있으니 삼권분립보다 권력에 대한 견제가 더 어렵다.
실제로 1946년 국민대회가 창설되고 국부천대가 이뤄진 후 국민대회는 국민당과 장제스 지지자들이 독차지하여 장제스의 독재를 뒷받침하는 기관으로 악용되었으며, 오권분립에 따른 기관들은 국민대회의 막강한 권력 앞에 꼭두각시 노릇만 할 수 밖에 없었다. 그리하여 대만이 민주화되어가면서 국민대회는 각종 권한들을 하나둘 박탈당하고, 2005년부터는 사실상 기능하지 않게 되었다.
4. 오권분립 이론에 따른 기관들
4.1. 정권(政權)
4.1.1. 국민대회(國民大會, National Assembly)
중화민국 헌법에서는 5원의 위에 놓이는 최상위기구였고, 오권분립 이론에 따라 정권(政權)을 대표하였다. 헌법에 수정조문이 여러 번 추가된 2005년 이후로는 소집할 법적 사유가 완전히 사라졌기 때문에 사실상 기능하지 않지만 명목상으로는 아직 존재한다.
프랑스 국민의회(하원), 대한민국 국회 등 세계의 몇몇 의회(양원제일 경우 하원)들과 영어 표기가 같다(물론 프랑스어로 번역해도 동일).
오권분립은 당송제인 3성 6부제의 영향을 강하게 받았는데 이 경우 국민대회는 중서문하성에 대응된다.
4.2. 치권(治權)
5원(五院, five Yuan[2] 또는 five branches)이 오권분립 이론에 따라 치권(治權)을 대표한다. 현재는 정권(政權)을 대표하는 국민대회가 사실상 폐지됨에 따라 5원과 국민이 정권(政權)도 나눠 가졌다고 볼 수 있겠다.4.2.1. 입법원(立法院, Legislative Yuan)
입법권, 심핵권, 헌법기초권, 임명동의권을 가진다. 삼권분립의 입법부에 해당한다. 113명의 입법위원으로 구성되며 중화민국 타이완 지구 전역의 20세 이상의 유권자를 대상으로 한 선거에서 선출된다. 임기는 4년이다.
4.2.2. 사법원(司法院, Judicial Yuan)
심판권(審判權), 검찰권(檢察權), 헌법해석권(憲法解釋權), 사법행정권(司法行政權)을 가진다. 삼권분립의 사법부에 해당한다.
4.2.3. 행정원(行政院, Executive Yuan)
행정권(行政權)을 가진다. 삼권분립의 행정부에 해당한다.
4.2.4. 감찰원(監察院, Control Yuan)
(중화민국 감찰원 청사)
(중화민국 감찰원 로고)
감찰권(監察權), 탄핵권(彈劾權)을 가진다. 29명의 감찰위원(원장, 부원장 포함)으로 조직된다.
왕조시대 중국의 표준관제였던 3성 6부제의 조직편제 상, 정책의 입안과 의결을 담당하던 삼성(三省), 그리고 그 집행을 담당하던 육부(六部)와 감찰기관이었던 어사대(御史臺)가 별도로 존재하였던 점에서 영감을 얻어 쑨원이 고안해 낸 국가권력기관이다. 최고 감찰기관이자 하나의 준사법기관으로서 공무원의 비리에 대한 탄핵, 공무원에 대한 감사, 정부 예산 및 회계에 대한 감사, 행정원 및 휘하 부처의 행위에 대한 시정 요구 등의 권한이 있다. 이 중 정부 예산 및 회계에 대한 감사는 하위기관인 '심경부'가 담당한다.
한국의 감사원에 해당하는 역할을 하나 상당히 특징적인 기관인데 본래 헌법상 권한은 다음과 같다.
- 총통이 제의하는 사법원, 고시원 인원에 대한 동의권
- 행정원, 사법원, 고시원 인원의 업무상 위법성 및 직무유기 감독 및 탄핵
- 행정원의 명령 검토 및 개선안 제시
헌법 제정 당시 감찰위원은 지방의회와 해외 화교 단체의 간접선거로 선출했고, 감찰위원들끼리의 선거로 감찰원장을 뽑았다. 인구가 많은 성이 더 많은 입법위원을 선출하도록 규정된 입법원과 달리, 감찰원은 모든 성이 간접선거로 5명의 감찰위원을 선출하게 되어 있었고[3] 불체포특권과 면책특권이 있었으므로 입법 기능이 아예 없다는 점을 제외하면 많은 양원제 국가의 상원과 유사한 성격도 가지고 있었다[4]. 1948년의 선거에서는 178명을 선출하였으며 임기는 6년이었다. 그러나 국부천대로 인해 그 중 104명만이 대만으로 건너왔고, 1954년에 사법원에서 국가 기능 마비를 이유로 전국에서 선거를 치를 수 있을 때까지 임기를 연장해 무기한으로 감찰위원을 할 수 있게 해줬다.
그 후 1969년에 입법원과 국민대회처럼 감찰원도 증원선거를 실시하며 타이베이시에서만 임기 무기한의 2명을 선출했고 1973년에는 타이완성 7명, 타이베이시 3명, 해외 선거구 5명을 선출하는 방식으로 임기 6년의 15명을 선출하였고, '국제정세'[5]를 이유로 이들의 임기는 8년으로 늘어났다. 이후 타이완성에서 12명, 타이베이시와 가오슝시에서 각 5명, 해외 선거구에서 10명, 총 32명을 선출하는 방식으로 개정하여 1980년과 1987년에 각각 임기 6년짜리 감찰위원 증원선거가 이루어졌다.
대만이 민주화의 길을 나가기 시작한 1991년에는 사법원의 헌법 해석 변경을 통해 입법원 및 국민대회와 마찬가지로 1948년과 1969년에 선출된 감찰위원의 임기가 1991년 12월 31일에 만료되었고, 1987년에 선출된 32명만이 감찰위원으로 1993년 1월 31일까지 재직했다.
그 이후로는 1992년의 헌법 수정[6]에 따라 현재처럼 29명의 감찰위원을 두도록 되었다. 또한 감찰원장과 감찰위원에 대해 선거를 치르는 대신 총통이 지명한 사람을 국민대회에서 동의하여 임명하는 것으로 바뀌었고, 2000년에는 국민대회 대신 입법원의 동의가 필요한 것으로 바뀌었다. 감찰원장과 감찰위원의 임기는 여전히 6년이다. 권한도 일부 변경되어 1992년의 헌법 수정으로 행정원의 행정행위에 대한 동의권이 사라지고, 1997년의 헌법 수정으로 공무원 중 총통과 부총통에 대한 탄핵 권한이 감찰원에서 입법원으로 넘어갔다.
감찰원 청사는 타이베이시 중정구에 있으며 1915년에 준공되었다. 일본 통치기에는 다이호쿠주청 청사로 쓰이다가 대만 반환 후 타이완성 정부 부처 일부가 이 건물을 사용하였고, 타이완성 정부가 난터우현으로 이전하면서 감찰원이 입주하였다. 대륙 시절에는 별도의 청사를 사용하지 않고 입법원 청사를 감찰원이 함께 사용했다.
4.2.5. 고시원(考試院[7], Examination Yuan)
(중화민국 고시원 청사)
(중화민국 고시원 구 로고)
고핵권(考核權)[8], 철재권(徹裁權)[9], 배훈권(培訓權)[10]을 가진다. 감찰원이 전근대 왕조 시대에 실재했던 3성 6부(三省六部) 구조와 어사대의 독립성에 착안해 고안된 기구라면, 고시원은 과거 제도의 독립성에서 그 영감을 얻어 창안된 제도적 기구라고 할 수 있다.
9명의 고시위원으로 조직된다. 대한민국의 경우 인사혁신처가 담당할 법한 인사 기능이 중화민국에서는 고시원으로 따로 독립되어 있는 셈이다. 대한민국의 국민의 정부와 참여정부 시절 중앙인사위원회(中央人事委員會)의 기능과도 유사하다. 다만 헌법상으로는 선임 및 파면방식에서 사법원과 묶이는 일이 더 많은 편. 스포츠 경기에서 “승리자”를 가리는 역할을 맡은 사람을 심판이라고 부르는 것과도 일맥상통한다. 공무원의 사전적 정의를 고려하면 똑같이 사법부의 영향을 크게 받는 중앙선거관리위원회와도 연관성이 있다.
공무원의 채용 시험과 임용 등의 등의 인사 관리를 담당한다. 모든 공무원은 고시원에서 실시하는 채용시험과 자격 심사를 받아야 한다고 명시되어 있다. 고시원장과 고시위원은 총통이 임명하고 감찰원의 동의를 얻어야 하지만, 1992년에 있었던 헌법 개정으로 감찰원 대신 국민대회가 동의하는 것으로 바뀌었다가 2000년에 입법원이 동의하는 것으로 바뀌었다. 고시위원은 총 19명이었고 고시원장과 고시위원의 임기는 6년이었으나 2019년의 조직법 개정으로 9명으로 감축되었으며 임기도 4년으로 변경되었다.
5. 여담
- 오권분립 기관 중 입법원, 행정원, 사법원, 감찰원이 국부천대 이후 대만일치시기의 건물을 그대로 사용하고 있다. 입법원은 다이호쿠주립 다이호쿠제2고등여학교(臺北州立臺北第二高等女學校)[11] 교사, 행정원은 일치시기 당시 다이호쿠(臺北)시청 청사, 사법원은 대만총독부 고등법원(臺灣總督府高等法院) 청사, 감찰원은 다이호쿠주청(臺北州廳) 청사를 사용하고 있다. 고시원은 타이베이 공자묘를 빌려쓰다가 타이베이시 원산구에 새 건물을 지어 이사갔다.
- 입법원 뿐만 아니라 국민대회(동결 이전), 감찰원(선거제를 유지하던 시절 한정)도 외국의 의회에 해당한다는 해석이 내려진 적이 있다. 그래서 중화민국이 삼원제나 양원제였다고 해석할 수 있다. 양원제 문서에 중화민국의 사례에 대한 설명이 있다.
[1] 입법원(1997년 이후)이나 감찰원(1997년 이전)이 총통에 대한 탄핵안을 낼 수 있으나 그걸 의결하는 것은 국민대회다. 선거를 다시 해서 총통을 새로 선출하고자 하더라도, 총통 선출도 국민대회가 한다. 게다가 국민대회가 자의적으로 헌법을 개정할 권한이 있고 이러한 개헌에는 국민투표 같은 절차도 필요하지 않기 때문에 어떠한 견제도 받지 않고 집권 세력의 요구에 따라 헌법을 개정할 수 있으며, 더 나아가 국민대회가 원하거나 동의한다면 이론상으로는 이같은 헌법 수정 권한을 활용해 무엇이든 시행할 수 있다. 예컨대 1960년에 이루어진 총통의 무제한 연임 허용은 국민대회의 헌법 수정 권한을 이용해 동원감란시기임시조관(국민대회가 제정했으므로 헌법과 동등한 권위를 가진다)을 개정하는 방식으로 이루어진 것이다.[2] Yuans로 안 적고 그냥 중국어에서처럼 복수형 구분 없이 Yuan으로 쓰는 게 일반적인 듯.[3] 직할시는 성과 달리 2명을 선출하였고, 이외에 몽골인 행정구역과 시짱지방, 해외 선거구 몫으로 각각 8명의 인원이 배정되어 있었다.[4] 특히 대한민국 참의원도 감찰원처럼 대법관에 대한 동의 기능이 있었다.[5] 미국-중화민국 단교와 미국-중화인민공화국 수교, 미국-중화민국 상호방위조약 파기를 말한다.[6] 1991년 첫 헌법 수정 당시에는 타이완성에서 25명, 타이베이시에서 10명, 가오슝시에서 10명, 해외 선거구에서 2명, 비례대표 5명, 총 42명의 감찰위원을 지방의회와 해외 화교 단체의 간접선거로 선출할 것을 규정했다. 그러나 이 조항은 선거를 치르기도 전인 1992년의 헌법 수정으로 무효화되어 실제로 실행된 적은 없다.[7] 대한민국의 주거시설 중 하나인 고시원과 한자가 같다.[8] 공무원 인사행정에 관한 일체의 권한[9] 공무원 임면에 관한 일체의 권한[10] 공무원 교육, 연수 및 훈련에 관한 일체의 권한[11] 다이호쿠주(臺北州)는 일치시기 대만의 행정구역 중 하나로 현재의 타이베이 시, 신베이 시, 지룽 시, 이란현을 관할했다.