1. 한국 게리맨더링의 특징2. 쟁점
2.1. 누더기 선거구 문제
3. 선거구 획정에서의 문제4. 지방의회5. 과거 사례6. 교훈7. 게리맨더링이 아닌 사례8. 둘러보기2.1.1. 19대 총선 - 일반구와 선거구의 불일치 문제: 게리맨더링 아님2.1.2. 21대 총선 - 읍·면·동 단위 분할(해결)2.1.3. 21대 총선 이후 - 시·군의 일부 지역을 다른 선거구와 합친 사례: 게리맨더링 아님
2.2. 생활권과의 불일치 문제: 게리맨더링 아님2.3. 이질적인 지역을 하나의 선거구로 둔 문제: 게리맨더링 아님2.4. 월경지인 선거구2.5. 특정 정치인의 당선을 위한 인위적인 분구 주장2.6. '권역별 게리맨더링' 주장2.6.1. 21대 국회 추진 권역별 비례대표제
2.7. 소송 절차상의 쟁점특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구 획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우에는 그 선거구획정은 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다. 헌법재판소는 1995. 12. 27. 95헌마224등 판결에서 "선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하다" (판례집 7-2, 760, 788)라고 하고, 인접지역이 아닌 지역을 1개의 선거구로 구성하는 경우는 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정으로서 헌법에 위반된다고 판시한바 있다.
헌법재판소, 1998.11.26. 96헌마54[1]
헌법재판소, 1998.11.26. 96헌마54[1]
1. 한국 게리맨더링의 특징
대한민국의 게리맨더링은 게리맨더링의 본고장인 미국의 개리맨더링과 차이가 있다. 지역을 이리저리 짜깁기하는 것은 같지만 미국의 연방하원 선거구 책정은 10년마다 인구조사를 기준으로 각 주별 미국 하원 의원 정수를 정하고 각 주에 할당된 의석 내에서 인구 편차를 0에 가깝게 줄이려는 노력을 증빙하지 못하면 평등선거원칙에 위배된다고 본다.[2] 엄격한 인구 편차 규정을 만족시키기 위해 각 카운티의 경계를 깨는 선거구가 흔하게 나타난다.[3] 미국은 같은 주에 속한 지역이라도 도시 지역과 교외 지역의 정치성향이 극명하게 다른 경우가 많으므로 선거구 책정이 도시지역과 교외 지역을 최대한 주의회 다수당 혹은 현역 의원이 유리하게 섞는 방향으로 이루어지며 이 과정에서 게리맨더링이 발생하게 된다. 따라서 미국에서는 주 별로 배정된 의석 내에서 각 정당의 유불리를 따져 잘라내는 방식의 게리맨더링이 이루어지고 있다.반면, 한국은 2:1 편차를 기준으로 미국 등 서구 선진국보다 관대한 편차를 허용하고 있으나[4] 수도권 인구 집중 문제로 제19대 국회의원 선거 이후 미국처럼 기묘한 형태의 선거구 분할 및 합구가 일어나고 있다. 그럼에도 예외를 제외하고 시, 군, 자치구 분할을 금지하는 조항이 존재하여 대부분의 경우 선거구 획정이 기초자치단체 경계를 깨지 않도록 하고 있다. 따라서 이렇게 분할, 합구된 선거구의 정치인과 유권자들이 게리맨더링이라는 취지의 주장을 자주 하는 편이다. 또한 대한민국은 매 선거때마다 선거구를 재획정하는데, 최대한 기존 선거구를 유지하려는 노력을 펼치고 있으며 지방 특정 지역[5]의 의석을 유지하기 위하여 진행되는 양상을 보인다. 미국과 달리 광역자치단체 당 국회의원 의석수가 인구에 따라 일괄적으로 정해지지 않고 매 선거마다 국회에서 정치적 합의로 결정되는것도 차이점이다.
무엇보다도 대한민국 헌법재판소는 지리적 인접성을 주요한 위헌 심사기준으로 두고 있고, 2:1 편차라면 농산어촌에 유리한 선거구 획정이 바람직하다고 결정하였다. 이에 대한민국 국회선거구가 게리맨더링으로 위헌 결정이 난 경우는 단 한 차례이며, 그 외에는 게리맨더링이라는 결정을 찾기 어렵다.[6]
때문에 한국에서는 게리맨더링이라는 용어 자체가 많은 경우에서 틀렸다고 보기도 한다. 특정인에게 유리하도록 만들기 위해 게리맨더링을 하는 것이 아니라, 선거법 조항(지역대표성 보존 지향과 기초자치단체 분할금지 원칙)때문에 모양이 이상한 선거구가 생기는 것이기 때문이다. 실제로 헌법재판소도 이러한 이유를 들어 그러한 경우들은 게리맨더링이 아니라고 결정했다. 그럼에도 경기도 대도시 주민들이 받는 혼란이나 시도간 의석수 불평등 등의 사유로 국회선거구의 게리맨더링 주장은 4년 주기로 반복되고 있다.
2. 쟁점
한국 선거구의 위헌 여부는 상단 인용문에도 있듯이 헌법재판소에서 판단한다. 선거권이 있는 대한민국의 유권자라면 자신이 속한 선거구의 위헌 여부를 다툴 수 있다. 세부적인 쟁점은 아래와 같은데 대체로 헌법재판소는 국회의 입법권을 존중하는 경우가 많다.2.1. 누더기 선거구 문제
2.1.1. 19대 총선 - 일반구와 선거구의 불일치 문제: 게리맨더링 아님
일반구와 선거구가 불일치하는 문제가 2012년 제19대 국회의원 선거에서 발생하였다. 수원은 수원 갑, 수원 을, 수원 병, 수원 정 이런 식으로. 원래 수원과 용인은 선거구를 +1씩 하려고 했으나 전체 국회의원 정원[7] 문제에 걸려 선거구를 늘리지는 못하고 행정구에서 몇 개의 동을 다른 구에 붙이는 식으로 선거구 내 인구수를 조정하는 방식으로 선거구를 획정하였다. 충청남도 천안시도 인구 증가로 인하여 서북구가 분구하여 천안 동남, 서북, 신설선거구 총 3석이 됐어야 했으나 위와 같은 문제로 몇 개 동도 아닌 서북구의 쌍용2동 하나만 뚝 떼어서 동남구 선거구에 붙여 버렸다. 쌍용2동 지역이 서북구의 중심지에 가깝고 인구도 서북구 최다 수준임을 감안하면 선거구의 중심지를 뚝 떼서 엉뚱한 선거구에 붙여 놓은 꼴이다. 당연히 지역 주민들은 게리맨더링이라며 반발하였다. 심지어 이런 선거구 개편을 위해 공직선거법을 바꿔버렸다. 원래 시군구 단위로 선거구를 지정하게 되어 있었는데[8] 시군 및 '자치구' 단위로 바꿔 버렸다. 그래서 일부 정치학 교과서에서까지 비판의 목소리를 내기도 했다.결국 이 문제는 헌법재판소로 갔다.
국회가 ‘문제된 4개 선거구’를 획정함에 있어 행정구의 일부를 분할하여 다른 구와 합구한 주된 이유는 선거구 간의 인구편차를 줄일 수 있는 다른 방법을 찾기 어려웠기 때문으로, 여기에는 합리적인 이유가 있다. 또한, 분구된 지역은 행정구역도상으로 합구된 지역에 인접해 있어 양 지역 사이에 생활환경이나 교통, 교육환경에 큰 차이가 없고, 달리 국회가 특정 지역에 주소지를 두고 있는 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다거나 이러한 선거구획정으로 인해 선거인들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 수도 없다. 뿐만 아니라, 국회가 국회의원선거구획정위원회의 선거구획정안의 내용과 달리 선거구를 획정했다거나, 선거구획정 과정에서 국회의원지역선거구구역표와 지방의회의원지역선거구구역표 사이에 불일치가 발생하였다는 사정만으로 이것이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수도 없다.
헌법재판소, 2014. 10. 30. 2012헌마192 등 #
결론적으로 헌법재판소는 19대 총선에서의 4개 선거구, 수원시 병 선거구, 용인시 갑 선거구, 용인시 을 선거구, 천안시 갑 선거구의 구역 획정이 국회 입법권 안에 있다고 판시하였다. 즉, 선거구 획정에서 행정 경계를 행정구와 다르게 분리한 것이 게리맨더링이 아니라고 결론 낸 것이다.[9] 쌍용2동이 서북구의 중심구라고 하더라도 같은 천안시인데 동남구와 합치지 못 할 이유가 없다는 의미다.헌법재판소, 2014. 10. 30. 2012헌마192 등 #
2.1.2. 21대 총선 - 읍·면·동 단위 분할(해결)
21대 총선에서 화성시는 선거구획정위원회 가시안에 따라 4개 선거구 체제로의 재편이 유력시되었으나 여야 3당 교섭단체의 합의에 따라 이례적으로 봉담읍을 분할해서 화성시 갑과 화성시 병으로 나누는 방식으로 3개 선거구 체제를 유지하기로 결정하여 '최악의 게리맨더링 선거구가 나왔다.'는 평을 받았다. 사실 이런 경우는 일부 지방의회 선거구[10]에서나 거의 보기 드문 사례다. 읍을 쪼개서 넣는 데다 인구가 적은 안산시보다 적은 의석을 받는 것은 아무리 생각해도 이해 불가능한 상황이다. 더구나 읍면동 분할은 선관위 측에서 게리맨더링 소지가 있다는 유권해석까지 받았음에도 입법을 강행했다.이후에도 화성시의 인구가 늘어나 100만에 육박하기에 이르자 결국 제22대 국회의원 선거에서 선거구를 4곳으로 조정하면서 해소되었다.
2.1.3. 21대 총선 이후 - 시·군의 일부 지역을 다른 선거구와 합친 사례: 게리맨더링 아님
전술한 화성시의 사례 말고도 '21대 총선' 과정에서 강원도(현 강원특별자치도)와 전라남도는 선거구 획정에서 논란이 벌어졌다.- 강원도: 수부도시인 춘천시의 인구가 28만을 넘어서면서 자체적으로 갑·을로 분구할 수 있었으나 북부 지역(신북읍과 사북면, 북산면, 서면, 동면, 신사우동)을 '철원군·화천군·양구군'에 편입해 '춘천시·철원군·화천군·양구군 을'[11]이 되면서 당시 춘천의 현역 의원이었던 김진태는 이를 '걸레맨더링'이라고 비판하였다.
- 전라남도: 동부 지역의 중심 도시인 순천시가 위의 춘천시처럼 인구가 28만을 넘어서 자체적인 분구가 가능했지만 여기는 전라남도 전 지역의 의석 수가 적정보다 과다[12]되면서 만약 순천시를 분구하면 전라남도 대부분 지역을 대규모로 개조해야 하는 상황이 되었다. 결국 해룡면 지역을 광양시·곡성군·구례군 서거구에 편입하면서 '순천시·광양시·곡성군·구례군 을'[13]이 되면서 해룡면 지역은 자신들이 살고 있는 지역(순천시)와 전혀 다른 국회의원을 뽑아야 하는 상황에 놓였고 인구도 많은 편이라 논란이 많았다.
이에 총선(정확히는 선거구 획정)이 끝난 후 해당 지역에 출마했던 천하람 후보가 헌법재판소에 헌법소원을 제기해 적법 요건을 통과해 본안 심리를 받았지만 헌법재판소는 '해룡면과 통합된 광양 등이 순천시와 생활환경 등에서 다소 차이가 있더라도 그 차이가 하나의 선거구를 형성하지 못할 정도로 현저하다고 보기는 어렵다.', '국회가 위 지역 선거인의 정치참여 기회를 박탈하거나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고까지 보기 어렵다.'고 판단하면서 만장일치로 '합헌 결정'(기각)을 내렸다.
| 제21대 총선 | 순천시·광양시·곡성군·구례군 을 |
| 청구인 | 천하람 - 순천시·광양시·곡성군·구례군 갑 선거구에 입후보 할 자 |
| 쟁점: 순천시 해룡면을 순천시에서 떼어 광양시, 곡성군, 구례군 지역 선구와 묶은 것은 해당 주민들의 평등권(헌법 제11조), 선거권(제24조)을 침해하고, 해당 지역에 입후보려 하는 자의 공무담임권(제25조)를 침해하여 보통선거의 원칙 및 자유선거의 원칙(제41조 제1항)에 위배된다는 주장. | |
| 법정의견: 기각(순천시·광양시·곡성군·구례군 을 선거구는 청구인들의 선거권을 침해한다거나 기타 헌법에 위반된다고 볼 수 없음) | |
위와 같은 선거구 획정 경위와 전라남도 순천시와 ‘순천시광양시곡성군구례군갑·을선거구’에 속한 지역들과의 인접성, 생활 환경이나 교통, 교육 환경 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 선거구 간 인구 편차를 줄이면서 기존의 선거구 변동으로 인한 혼란을 최소화하고 농산어촌의 지역 대표성을 반영하기 위한 것으로 보이므로 부득이하다고 할 수 있고, 전라남도 순천시 해룡면과 통합되어 하나의 선거구를 형성한 광양시, 곡성군, 구례군의 지역들은 순천시와 생활 환경이나 교통, 교육 환경 등에 있어 다소 차이가 있다 하더라도 순천시와 인접한 곳으로 그 차이가 하나의 선거구를 형성하지 못할 정도로 현저하다고 보기는 어려우므로, 국회가 위 지역 선거인들의 정치 참여 기회를 박탈할 의도나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고까지 보기는 어렵다.
- 2020헌마412, 442, 464
- 2020헌마412, 442, 464
사실 춘천시나 순천시는 다소 억울한 면이 없지 않다. 춘천시는 당시 강원도 지역구가 8석으로 적정 규모이긴 하지만 대표 도시 3곳을 제외하면 인구가 줄면서 선거구가 하한선에 근접하거나 비슷한 지역이 많다. 특히 접경 지역은 지속적인 인구 감소로 인해 서울 전체 면적의 10배 이상에 달하는 '5개 기초자치단체가 결합한 공룡 선거구'를 만들어냈다. 그 가운데 '속초시·고성군·양양군'의 인구가 하한선에 미달하자 인접 지역인 인제군을 이 선거구와 결합하면서 '홍천군·철원군·화천군·양구군·인제군'이 해체되었다. 이 중 홍천군은 아래 쪽 지역과 결합할 수 있지만 고립된 '철원군·화천군·양구군' 지역은 자체만으로도 선거구를 구성할 수 없다. 그렇다고 홍천군과 붙기에는 접점이 없어서 결국 합칠 수 있는 곳이 춘천시가 유일하다. 그렇다고 이들 접경 지역 6개 시·군을 합한 '초 거대 선거구'를 만들어도 의정 활동을 할 수 있는지도 의문이다.[14]
순천시는 춘천시와는 다르게 사실 전라남도 전 지역이 적정보다 많았고 이웃한 여수시와 인구 면에서 비등한 상태라서 여수시를 합하고 순천시를 분구할 수도 있었지만 그러기에는 여수시 인구도 상한선에 가까스로 넘긴 상태이고 그렇다고 도 전체 의석을 줄여야 하는데 여수와 순천이 각각 갑/을로 분구하면 남은 3개시(목포시, 광양시, 나주시)와 17개군으로 5개의 선거구를 만들어야 하는 상황이다. 그렇게 되면 인구 면에서는 비등할지라도 면적이나 생활권에서 '게리맨더링'이 벌어지는 곳들이 한 두 곳이 아닐 것이다.
이러한 경향은 저때로부터 4년이 지난 22대 총선 과정에서 재현되었는데 이번에는 저 두 지역을 포함해 서울특별시 성동구, 경기도 양주시, 전북특별자치도 군산시의 일부 지역이 다른 지역과 같은 선거구를 구성했지만 앞의 두 지역과 다른데 나름 재조정을 할 수 있음에도 여야간 힘겨루기로 인해 선거구가 제때 만들지 못하고 총선을 며칠 앞두고[15] 급하게 만든 것이라고 할 수 있다.[16] 그런데 강원도에서는 공룡 선거구를 막았다는 안도감을 나타내는 지역 언론의 반응이 있었으며, 새만금 행정통합을 추진하는 군산시 일대에서는 오히려 이런 식의 선거구 획정을 환영하였다.
무엇보다 호남이나 부산, 서울은 적정 규모에 의해 많은 선거구를 가지고 있어서 제대로 조정을 해야 하지만 본인들의 밥그릇을 지키려는 현역 의원들과 텃밭 단속을 해야 하는 여야 양당의 힘겨루기로 인해 이러한 경우가 많이 생길 것이다. 특히 양주시와 군산시는 다른 선거구로 넘어간 지역들은 '도의원'은 물론 '시의원' 선거구 기준에도 미달되어 과거 제주특별자치도의회 선거구처럼 지방의회의원선거구가 여러 국회선거구에 걸치게 생겼다.
2.2. 생활권과의 불일치 문제: 게리맨더링 아님
위 쟁점과 결부되어 획정된 선거구와 생활권이 불일치하는 문제가 일어나기도 한다. 이에 대해서도 헌법재판소는 '생활권'을 폭넓게 해석한다. 교통편으로 연결이 불편하더라도 '정치 성향이 비슷하면' 게리맨더링이 아니라고 본 사례가 있다.- 왕래할 때의 생활권
| 제15대 총선 | 목포시·신안군 을 |
| 청구인 | 이상열 - 목포시·신안군 갑 선거구에 무소속으로 입후보할 자 |
| 쟁점: 목포시 산정3동[17] 주민들은 신안군과 왕래할 때 만호동의 내항을 거쳐야 하는데, 만호동이 아닌 산정3동을 신안군과 묶어 목포시·신안군 을 선거구를 만든 사안[18] | |
| 법정의견: 기각(목포시·신안군 을 선거구는 청구인들의 선거권을 침해한다거나 기타 헌법에 위반된다고 볼 수 없음) # | |
기록에 의하면, 산정3○의 위치는 목포시 중앙을 기준으로 북서쪽에 위치하고 있고 주거형태는 대다수가 아파트로 형성되어 있으며 인구는 목포시 전체인구(239,432명)의 11%(27,075명)를 점하는 인구기준으로 목포시에서 2번째로 큰 동이고, 위 산정3○ 주민들이 신안군으로 왕래하고자 하는 경우에는 대부분 목포시 남단에 위치한 만호○ 소재 내항을 이용하고 있으며 위 산정3○에서 만호○ 소재 내항까지의 거리는 약 5㎞이고 자동차편으로 약 20분 정도가 소요되는 사실이 인정되므로, 청구인이 주장하는 바와 같이 산정3○이 목포시 내항에 가까운 죽교○이나 만호○ 등에 비교하여 신안군과의 유사성 내지 관련성이 떨어지는 점은 인정된다. 그러나 1996. 4. 11. 시행된 제15대 국회의원 선거에서의 목포시·신안군을(의) 정당별 득표상황을 살펴보면, 전체 선거인수 62,988 투표수 42,698 중 신한국당이 5,569표를 득표하였고 새정치국민회의가 34,870표를 득표하였고 자유민주연합이 666표를 득표하였는데, 목포시 산정3동에서는 선거인수 18,789 투표수 12,548 중 신한국당이 1,119표를 득표하였고 새정치국민회의가 11,017표를 득표하였고 자유민주연합이 114표를 득표한 사실이 인정되는바, 목포시 산정3동이 목포시·신안군의 다른 동이나 면에 비교하여 특별히 다른 정치성향을 가지고 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 산정3○ 주민들이 목포시에서 소수그룹으로 인정되어 정치과정에서 그들의 의사가 의도적으로 배제될만한 동기를 찾아보기 어렵다. 그렇다면 목포시 산정3○이 아파트지역으로 이루어져 있어서, 이들의 정치적 성향이 목포시의 다른 지역과는 다르다는 청구인의 주장은 단순한 추측에 불과하다고 할 것이다. 그리고 기록에 의하면, 산정3○이 지리적으로 신안군에 인접하여 있고 산정3동에 연한 죽교1동에 소재한 북항에서 신안군 압해면(압해도)과 목포시를 왕복하는 차도선(車渡船)의 이용이 가능하며, 위 산정3○의 중앙을 기준으로 죽교1동 소재의 북항까지의 거리는 약 2.7㎞이고 위 거리를 자동차편으로 이동하는데 걸리는 시간은 약 7분 정도이며, 위 북항에서 신안군 압해면 선착장까지의 거리는 약 1.2㎞이고 차도선으로 운항하는데 소요되는 시간은 약 10분 정도인 사실이 인정된다. 그렇다면 목포시신안군갑선거구란 및 목포시신안군을선거구란은 도서지역으로 구성되어 있는 신안군이 인구수 감소로 독자적인 선거구가 어렵게 되자, 신안군선거구를 독자적인 선거구로 남겨두기 위한 입법목적으로 목포시에서 인구기준으로 2번째로 큰 동이며 지리적으로 신안군에 인접하여 있는 산정3○을 목포시신안군을선거구란에 포함시킨 것에 불과하고 산정3○에 대하여 차별의 의도를 가지고 게리맨더링한 것으로 볼 수 없다.
96헌마74, 1998. 11. 26. #
96헌마74, 1998. 11. 26. #
- 생활권이 같은 청라신도시를 분할한 것
| 제21대 총선 | 서구 갑(인천광역시), 서구 을(인천광역시) |
| 청구인 | 청라국제도시 주민들 |
| 쟁점: 청라신도시를 분할하여 청라3동만 을 선거구로 편입시킨 것은 생활권과 불일치하여 평등권 침해임. | |
| 법정의견: 기각(2020헌마356) | |
- 그 외에 아래와 같은 주장이 제기되고 있지만 위와 같은 헌법재판소 판례의 태도에 비추어 보았을 때 아래 선거구들이 게리맨더링이라는 결정을 이끌기는 쉽지 않았을 것이다. 특정 지역과 교류가 많다고 그 지역과 꼭 하나의 선거구를 이룰 필요는 없다는 것이 헌법재판소의 입장이기 때문이다.
- 제20대 국회의원 선거 이전 대구 북구 을의 경우 칠곡지구+무태조야동(동변동+서변동+연경동)에 금호강 이남의 복현동과 검단동을 붙였는데 이는 생활권과 괴리된 것이라는 주장이 있었다.[19] 검단동, 복현동은 산격동 생활권으로, 칠곡지구와는 교류가 거의 없다. 그렇다고 무태조야동처럼 도로가 연결되어 있는 것도 아니고, 북구 을 타 지역으로 가려면 반드시 산격동을 거쳐야 했다. 그렇기 때문에 전혀 맞지 않다고 볼 수 있다.
- 20대 총선에서 경상북도 북부 지역 선거구, 특히 상주시·군위군·의성군·청송군이 생활권과 다른 형태로 나온 것에 대한 논란이 있었다. 일단 상주 시민들은 문경과 같은 생활권이라는 이유로 상주시·문경시로 재편성하기를 바랬다. 여기서 상주시·군위군·의성군·청송군 중 상주는 문경과 같은 생활권이고 군위, 의성, 청송은 안동과 같은 생활권이다. 그래서 의성 일부 지역 외에는 상주와 교류가 없었다. 영주시·문경시·예천군도 생활권 논란이 생겼다. 영주는 봉화와 같은 생활권이며 문경과 예천 서부 지역은 상주와 같은 생활권이고 예천 동부 지역은 안동과 같은 생활권이다. 이는 21대 총선을 앞두고 해당 지역의 선거구를 재조정하면서 어느정도 해결되었다가, 의성군·청송군·영덕군·울진군에서 나타나고 있다.
2.3. 이질적인 지역을 하나의 선거구로 둔 문제: 게리맨더링 아님
사회·문화적 배경이 상이하거나 경제·산업 구조가 다른 지역을 한데 묶어 선거구로 두는 경우에도 지역 주민들이 반발하곤 한다. 예컨대 미군기지의 영향을 강하게 받은 송탄시가 평택시와는 사회·문화적 특성이 이질적이기에 평택시 선거구를 그에 따라 나눠야 한다는 요지의 주장이 있었다.하지만 헌법재판소는 이것이 다수의 선거권자가 소수의 선거권자로 하여금 정치적으로 의사를 반영하지 못하도록 하는 지속적인 차별을 하는 것으로 인정되기 어렵다며 게리맨더링이 아니라고 결론내렸다.
| 제15대 총선 | 문경시·예천군 |
| 청구인 | 최○영 - 문경시를 포함한 선거구에서 출마하려고 하는 자 |
| 쟁점: 도농통합시인 문경시는 폐광 이후 관광산업 진흥을 꽤하고 있는 지역으로서 농업과 유통업을 주로 삼는 예천군은 그와 동질적인 의성군과 하나의 선거구가 되어야 함에도, 문경시와 예천군을 하나의 선거구로 만든 사안 | |
| 법정의견: 기각(문경시·예천군 선거구는 청구인들의 선거권을 침해한다거나 기타 헌법에 위반된다고 볼 수 없음) # | |
| 제15대 총선 | 평택시 갑, 평택시 을 |
| 청구인 | 허○훈 등 - 자민련 후보로 평택시 을 선거구에서 출마하려는 자 |
| 쟁점: 구 송탄시는 주한미군의 영향을 받고 있었던 도시로서 평택시 전체의 정서에 동화되지 않는 특성을 가지고 있음에도 구 평택시 지역의 일부와 하나의 선거구로 묶이고 있으며, 이는 도의원 선거구와도 일치하지 않은 사안 | |
| 법정의견: 기각(평택시 갑, 평택시 을 선거구는 청구인들의 선거권을 침해한다거나 기타 헌법에 위반된다고 볼 수 없음) # | |
| 제16대 총선 | 서구·강화군 을[20] |
| 청구인 | 검단동에 주소를 둔 유권자들 |
| 청구요지: 인천광역시 서구 검단동과 인천광역시 강화군은 모두 1995. 3. 경 경기도에서 인천광역시로 편입된 지역으로서 거리상으로도 약 20㎞ 정도 떨어져 있고, 검단동은 공업을 주로 하고, 강화군은 인삼 경작 등 농업을 주로 하는 지역으로서 생활의 기초가 달라 지역적 유대감을 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라, 특히 검단의 경우 인천 편입 이후 여러 문제가 발생하고 있어 지역 주민의 의사가 반영될 국회의원 선출이 필요함. | |
| 법정의견: 기각(서구·강화군 을 선거구는 청구인들의 선거권을 침해한다거나 기타 헌법에 위반된다고 볼 수 없음) # | |
2.4. 월경지인 선거구
선거구의 모양이 월경지를 이루는 경우도 큰 문제가 된다. 도서지역을 포함한 이른바 '실질월경지'는 앞서 언급한 '생활권과의 불일치' 문단을 참조하기 바란다.2.4.1. 월경지가 되도록 합구하는 경우: 원칙적 게리맨더링
제15대 국회의원 선거의 선거구 획정과정은 헌법재판소가 선거구 간 인구편차를 4:1로 줄이라는 판결 내용 때문에 큰 혼란을 겪었다. 아래 두 판례도 모두 15대 총선의 선거구를 가지고 문제가 된 것이다.- 보은군·영동군 선거구
총선을 1년 앞둔 1995년, 국회의 지역구를 획정하는 과정에서 보은군과 영동군이 한 선거구로 묶일 뻔한 적이 있다. # 이 두 지역과 그 가운데에 위치한 옥천군 세 지역이 묶여 하나의 선거구였는데 옥천군을 분리시키려고 1995년 8월 4일자로 공직선거및선거부정방지법 별표를 개정했다. 지도에서 확인해보면 보은군과 영동군은 옥천을 통해서만 연결되어 있지 완전히 분리된 지역이다.
또 “충북 보은군·영동군 선거구”는 소위 “게리만더링(Gerrymandering)”의 전형적인 것으로서 매우 자의적인 선거구획정이라 할 것이므로 각 그 해당 청구인들의 심판청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하는 바
헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224·239·285·373 #[21]
결국 위헌 결정이 내려졌고 보은-옥천, 영동 식의 분구 방향도 무산되었다. 1995년 12월 30일자로 선거법 개정을 통해 보은, 영동, 옥천은 보은군·옥천군·영동군을 이루게 되었다. 현재는 보은군·옥천군·영동군·괴산군의 일부인 지역이다.헌법재판소 1995. 12. 27. 선고 95헌마224·239·285·373 #[21]
- 계양구·강화군 을 선거구
| 제15대 총선 | 계양구·강화군 을 |
| 청구인 | 김○룡 - 계양구를 포함한 선거구에서 출마하려고 하는 자[22] 및 유권자들 |
| 청구요지 | 1. 계양1동만이 계양구에서 분리되어 약 30km를 건너뛰어 (구 선거법상) 강화군 선거구와 합구된 것은 평등권을 침해한 것임. 2. '보은군·영동군 선거구'를 게리맨더링이라고 판시한 판례(95헌마224)의 태도에 비추어 볼 때, 본 선거구도 게리맨더링임 |
| 법정의견: 기각(6)(계양구·강화군 을 선거구의 강화도 지역은 옹진군이나 서구의 일부와 합구하는 것이 바람직하며 위헌적 요소를 지닌 것은 인정되나, 이 선거구는 확정적인 것이 아니라 인구편차 4:1을 맞추기 위한 임시적인 입법이므로 헌법에 위반되는 것은 아님) | |
| 반대의견: 인용(3)[23](계양구 11개동 중 1개동으로서 계양구 전체 인구수의 4.74퍼센트에 불과한 인구수의 계양1동만을 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 한 것은 헌법상 입법자에게 부여된 재량권의 한계를 벗어나 계양구 주민의 투표가치의 평등을 심각하게 훼손하는 것으로서 위헌) | |
법정의견
1995. 6. 30. 현재 강화군의 인구수는 70,472명, 인천 계양구의 인구수는 261,536명, 그 중 계양1동의 인구수는 12,401명이며, 강화군과 인접한 도서지역인 옹진군의 인구수는 13,608명, 강화군과 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 인구수는 299,496명(1996. 3. 20. 현재)인 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 선거구란은 사회적·행정적 연관성이 박약할 뿐만 아니라 그 생활권이 상이하고 지리적으로도 상호 30킬로미터나 떨어져 있으며 인구수의 차이가 6：1에 이르는 인천 계양구 계양1동과 강화군을 하나의 선거구로 확정한 것은 곧 인천 계양구 계양1동에 거주하는 선거인들로 하여금 지역적 연관성이 전혀 없는 타지역구에 일방적으로 편입되도록 하여 이들의 정치적 의사가 선거에서 반영될 기회를 심각하게 훼손하고 있다는 점을 인정하는데 어려움이 없다. 실제로 강화군은 지리적·행정적 입지조건이 유사한 옹진군과 통합하여 1개의 선거구를 구성하거나, 지리적으로 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 일부 동(洞)과 통합하여 1개의 선거구를 구성하는 것이 더 합리적이었다는 점은 쉽게 인정할 수 있다. 따라서 종전 헌법재판소의 위 결정에 따르면, 이 사건 선거구란은 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 할 것이다.
그러나, (중략) 국회는 헌법재판소의 위 결정의 판시 내용에 따라 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율이 4：1을 초과하지 아니하는 범위 내에서 선거구를 조정하기 위해서 최대인구 선거구의 인구수를 30만명 이내로, 최소인구 선거구의 인구수를 7만 5천명 이상으로 획정할 헌법적 의무를 부담하고 있었으며, 시간적으로는 헌법재판소의 위 위헌결정 이후 4개월 이내인 1996. 4. 11. 국회의원선거가 바로 실시되어야 하는 점을 고려하여 가능한 한 기존의 선거구를 변경하지 아니하는 방법으로 선거구를 조정할 수 밖에 없었던 입법적 상황에 놓여 있었음이 인정된다.
반대의견
다 같이 인천광역시의 관할구역안에 있다는 것 외에는 연관성이 거의 없는 계양구의 일부를, 그것도 계양구 11개동 중 1개동으로서 계양구전체 인구수의 4.74퍼센트에 불과한 인구수의 계양1동만을 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 한 것은 헌법상 입법자에게 부여된 재량권의 한계를 벗어나 계양구 주민의 투표가치의 평등을 심각하게 훼손하는 것으로서 위헌이라 보지 않을 수 없다.
헌법재판소 1998. 11. 26. 96헌마54 #
헌법재판소는 '계양구·강화군 을' 선거구가 위헌 요소가 있음을 인정하면서도 최종적으로 '국회가 바쁘게 일 하는데 시간이 촉박해서 이해해 줄 수 있다'는 논리로 해당 선거구가 합헌이라는 결정을 내렸다. 당장 재판관 3인은 앞뒤가 안 맞는 논리라며 반대의견을 냈다.1995. 6. 30. 현재 강화군의 인구수는 70,472명, 인천 계양구의 인구수는 261,536명, 그 중 계양1동의 인구수는 12,401명이며, 강화군과 인접한 도서지역인 옹진군의 인구수는 13,608명, 강화군과 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 인구수는 299,496명(1996. 3. 20. 현재)인 사실이 인정된다. 따라서 이 사건 선거구란은 사회적·행정적 연관성이 박약할 뿐만 아니라 그 생활권이 상이하고 지리적으로도 상호 30킬로미터나 떨어져 있으며 인구수의 차이가 6：1에 이르는 인천 계양구 계양1동과 강화군을 하나의 선거구로 확정한 것은 곧 인천 계양구 계양1동에 거주하는 선거인들로 하여금 지역적 연관성이 전혀 없는 타지역구에 일방적으로 편입되도록 하여 이들의 정치적 의사가 선거에서 반영될 기회를 심각하게 훼손하고 있다는 점을 인정하는데 어려움이 없다. 실제로 강화군은 지리적·행정적 입지조건이 유사한 옹진군과 통합하여 1개의 선거구를 구성하거나, 지리적으로 계양구 보다는 인접한 인천 서구의 일부 동(洞)과 통합하여 1개의 선거구를 구성하는 것이 더 합리적이었다는 점은 쉽게 인정할 수 있다. 따라서 종전 헌법재판소의 위 결정에 따르면, 이 사건 선거구란은 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 할 것이다.
그러나, (중략) 국회는 헌법재판소의 위 결정의 판시 내용에 따라 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율이 4：1을 초과하지 아니하는 범위 내에서 선거구를 조정하기 위해서 최대인구 선거구의 인구수를 30만명 이내로, 최소인구 선거구의 인구수를 7만 5천명 이상으로 획정할 헌법적 의무를 부담하고 있었으며, 시간적으로는 헌법재판소의 위 위헌결정 이후 4개월 이내인 1996. 4. 11. 국회의원선거가 바로 실시되어야 하는 점을 고려하여 가능한 한 기존의 선거구를 변경하지 아니하는 방법으로 선거구를 조정할 수 밖에 없었던 입법적 상황에 놓여 있었음이 인정된다.
반대의견
다 같이 인천광역시의 관할구역안에 있다는 것 외에는 연관성이 거의 없는 계양구의 일부를, 그것도 계양구 11개동 중 1개동으로서 계양구전체 인구수의 4.74퍼센트에 불과한 인구수의 계양1동만을 분할하고 이를 강화군에 합쳐 하나의 선거구로 한 것은 헌법상 입법자에게 부여된 재량권의 한계를 벗어나 계양구 주민의 투표가치의 평등을 심각하게 훼손하는 것으로서 위헌이라 보지 않을 수 없다.
헌법재판소 1998. 11. 26. 96헌마54 #
그런데, 이에 대하여 계양구 중 유독 계양1동만을 분리하여 강화군 선거구에 편입시킨 것은 위헌이라고 하여 위 "계양구·강화군 을선거구란"에 대한 헌법소원이 제기되었고, 우리 재판소는 1998. 11. 26. 96헌마54 결정에서, 위 선거구란에 대하여 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 일탈한 것으로서 위헌적 요소를 지닌 선거구획정으로 보아야 한다고 하면서도, 입법 당시 제15대 국회의원선거가 임박한 상태에서의 시간부족, 위 선거구란의 한시적 성격 등 특수한 사정을 고려하여 합헌이라고 판시하였다.
헌법재판소 1998. 11. 26. 2000헌마240 #
2년 뒤의 후속 판례에서도 위 논지를 한 번 더 재요약해 주었다.헌법재판소 1998. 11. 26. 2000헌마240 #
2.4.2. 행정구역 자체가 월경지를 포함하는 경우: 판례 없음
- 역사적인 행정구역 자체가 월경지인 경우
이 외에도 현재의 달성군 선거구, 완주군·진안군·무주군·장수군도 월경지를 가지고 있다. 과거의 북제주군, 제주시·북제주군 을 선거구[24]도 마찬가지다.[25] 그런데 이는 선거구가 관할하는 행정구역 자체가 월경지를 가지고 있다는 점에서 상기 사례와 차이가 있다. 게리맨더링에 대한 연구를 수행해 온 강휘원 박사는 이런 선거구조차 부당하다고 주장하였다. # 하지만 해당 선거구의 유권자들이 자신의 권리가 침해되었다고 느끼지 않고 있기 때문에 위헌 소송도 없고 판례도 없다.
- 행정구역상의 월경지가 인위적인 산물인 경우(해결)
| 2019년 9월 이전의 창원시 성산구와 의창구 경계 지도. |
| 푸른 색이 창원시 성산구, 빨간 색이 창원시 의창구 구역이다. |
이 문제는 2019년 9월 창원종합운동장의 주소를 의창구 두대동에서 성산구 중앙동으로 변경하는 지적 정리를 하면서 어느 정도 해결했다. (지도의 녹색 체크된 빨간 구역 대부분) # 그러나 빨간 구역 내의 일부 임야가 계속 의창구 관할이라 월경지로 유지되었으며 2021년 7월 1일부터 의창구 일부를 성산구로 편입하면서 해결되었다. 추가로 의창도서관은 성산구 반송동이 아닌 의창구 반송동이라는 기이한 형태의 주소를 갖고 있다는 점도 특기할 만하다.[26]
요컨대 헌법소송을 통해 구제받는 길 대신 창원시 자체로 행정적인 해결을 한 것이다. 이런 이유로 본 사안도 헌법재판소의 판례는 존재하지 않는다.
2.5. 특정 정치인의 당선을 위한 인위적인 분구 주장
이 유형은 가장 전형적인 형태의 게리맨더링이다. 앞서 언급한 황낙주 의원의 사례도 이 쟁점에 포함될 수 있다. 이후에는 제20대 국회의원 선거를 앞두고 서울특별시 강서구 지역에서 제기되었다.2.5.1. 더불어민주당의 진성준의 주장
제20대 국회의원 선거를 앞두고 김성태 의원이 자신에게 유리하게 선거구를 조정했다는 의혹이 상대 후보로부터 제기되었다. 더불어민주당 비례대표 진성준[27] 의원의 선거구 획정안 반대토론에 따르면 19대 총선 때 김성태가 김효석 (당시) 의원을 이겼던 동이 강서구 을로 남고 김효석에게 졌던 동이 신설되는 강서구 병이 되었다고 한다.실제 제19대 국회의원 선거 결과를 분석해 보면 다음과 같다. 구 강서구 을에 속한 지역 중 김성태 우세지역은 가양1동, 가양2동, 방화1동, 방화2동, 공항동이다. 반면 김효석(당시 민주당) 우세 지역은 가양3동, 등촌1동, 등촌3동, 방화3동, 염창동이었다. 2016년의 선거구 획정안에서 강서구 을 관할구역이 가양1동, 가양2동, 공항동, 등촌3동, 방화1동, 방화2동, 방화3동이 되어 방화3동, 등촌3동을 제외하면 김성태가 앞섰던 지역만 남은 것이 사실이다.
강서구의 선거구는 강서구청이 제시한 모범적인 안이 있음에도 불구하고 기형적인 형태로 변했다는 것이 진 의원의 주장이다. 진 의원의 주장에 따르면 실제로 같은 동을 같은 선거구에 몰지도 않아서 숫자만 다른 같은 동끼리도 전혀 다르게 이상하게 분포되었고, 지도상으로 구분하기도 애매하게 분류되었으며 심지어 생활권도 다른 구역끼리 묶어서 강서구 을로 묶였다는 것이다.
2.5.2. 반론
하지만 사실 이것을 '김성태맨더링'이라고 보는 것은 지나친 비난이라는 반론도 있다. 제20대 국회의원 선거를 앞두고 강서구청이 제시한 안은 화곡동을 하나로 묶어 단독 지역구로 만들고 염창, 등촌동과 방화, 발산동 쪽을 각각 하나로 가자는 안이었다. 이렇게 되면 신기남 의원의 지역구인 강서구 갑은 거의 원형을 그대로 유지하는 데 비해 강서구 을만 반으로 쪼개지고 거기에 각각 갑에서 동 한두 개를 받아와서 을, 병이 된다. 즉 이 안대로 가면 강서 을만 공중분해되는 결과를 낳기 때문에 현행 선거구 획정은 공평하게 갑과 을 모두를 쪼개서 새로운 강서 병을 만든 것이다. 워낙 화곡동이 덩치가 크다보니 이걸 쪼갤 땐 어떻게 쪼개도 이상할 수밖에 없어서 문제가 커진 거다. 실제 선거구가 추가된 곳은 다들 이런 방법을 썼다. 강남구 병[28]과 천안시 병이 대표적인 사례다.
이러한 의혹 제기에 대해 김성태 측은 "선관위 획정안은 올림픽대로 가양IC에서 강서구청으로 연결되는 화곡로를 기준으로 생활권이 분리된 지역을 신설·구획한 합리적이고 공정한 안이었다"며 반박했다. 진성준 측이 공정하다고 주장한 강서구청의 안은 더불어민주당 출신의 노현송 구청장의 입김이 작용할 수밖에 없다며, 오히려 선관위 획정위에 정치입김을 불어 넣으려던 것은 진성준 의원 측이 아니냐고 반론하였다.서울 강서 을 출마 김성태 vs 진성준…분구 놓고 격돌
끝으로 김성태가 선거구 획정에 개입했다는 증거는 없지만 김 의원이 김무성 당시 당 대표의 최측근이라는 점에서 의혹을 제기하는 경우도 있다.
참고로 구 선거구에서 두 선거구를 남북으로 나누는 길이 공항로인데 당시의 가양동, 방화동, 공항동이 왜 저렇게 넓었냐면 김포공항으로 인한 개발제한 등으로 대부분 논이었고 주변부에 공장, 건자재 하치장, 유수지 등이 있었다가 아파트촌으로 개발되었다.[29] 그래서 새 선거구에서 강서 병으로 묶인 지역은 예전부터 공항동 쪽과는 완전히 구별되는 생활권이었다. 한편 우장산동과 화곡동 사이가 큰 도로로 구별되고 화곡6동, 본동, 등촌2동, 화곡4동은 모두 봉제산 산덩어리로 묶여 있는 생활권이다. 등촌2동 오른편 공백은 예전에 양천구로 분구되어 나간 곳이고[30] 화곡 3,1,8,2동이 양천구 목동과 신정동에서 발산역 사거리까지 이어지는 큰 도로를 공유하는 생활권이다. 그래서 모르는 사람들에게는 기형적으로 보일지 몰라도 지금의 선거구 모양은 오래전에 양천구가 분구되면서 차례로 밀린 감은 있지만 그래도 지역의 역사와 문화를 반영한 것이다. 한편 그 넓던 논[31]이 아파트촌으로 거의 다 채워지고 있기 때문에 세월이 흐르면 선거구가 재조정될 게 분명하다.
2.6. '권역별 게리맨더링' 주장
의 지역별 불균형 문제 부분을
참고하십시오.일부 언론 기사 및 비학술적인 출처에서는 선거구에서 영호남 지역이 과다대표되는 것도 게리맨더링이라고 표현하지만 이는 '표의 등가성'과 관련된 쟁점이지 미국 정치 용어에서 출발한 게리맨더링의 본래적 의미와는 거리가 있다. 오히려 후술할 포항시의회 결정례(2010헌마41)와 같이, 표의 등가성을 추구하기 위해서 괴상한 선거구가 나오는 사례도 있다.
2.6.1. 21대 국회 추진 권역별 비례대표제
21대 국회에서 추진한 권역별 비례대표제가 게리맨더링이라는 주장이 있다. 비례를 권역별로 나누면, 실질적인 봉쇄조항이 늘어난다.[32] 이렇게 되면 비례에서 사표가 늘어난다. 그러면 권역을 어떻게 설정하느냐에 따라 의석이 차이가 나게된다. 강원도를 수도권에 붙일지, TK에 붙일지 여부와 TK + 호남으로 할지, 부울경 + 호남으로 할지 여부에 따라 의석이 차이가 나게 된다. 또한 지방에 의석을 더 줘야 한다는 명분으로, 권역별로 인구 대비 의석수를 달리할 예정이다. 헌재에서 선거구 획정으로 정한 인구편차 2:1을 여기에 사용하려 한다. 각 정당이 본인들이 유리한 선거구에 더 많은 의석을 배정하려는 중이다. # 이후 권역별 비례대표제가 무산되는 바람에 거의 없던 일이 되었다.2.7. 소송 절차상의 쟁점
게리맨더링 선거구를 구제받기 위한 헌법소원심판도 일종의 소제기이므로 규정된 절차는 물론이고 본안 판단을 받기 위한 여러 요건도 준수해야 한다. 이를 어길 경우 '기각'이 아닌 '각하'된다.- 게리맨더링으로 발생한 피해는 유권자들의 기본권 침해에 해당하는데 헌법재판소는 선거일에 그 침해가 발생했다고 (주장하는 것으로) 보아 그로부터 90일 이내에 심판을 청구해야 한다. 이를 도과할시 다른 위헌청구와 마찬가지로 각하된다. 밀양시·의령군·함안군·창녕군, 영주시·문경시·예천군, 영천시·청도군의 위헌을 주장한 청구가 이런 이유로 각하된 사례가 있다. 2016헌마641 헌재 결정문 보면 알겠지만 선거구는 가변적이므로 다음 총선에 대해 '기본권 침해가 예견된다.'는 식의 주장도 안 된다고 설시한다. 만약 본안판단을 받았으면 공룡 선거구 문제, 임도로 이어진 선거구 문제에 대한 헌재의 판단이 이루어졌을 것으로 보인다.
- 헌법소원은 공권력의 행사에 한해 제기하는 것으로, 단순히 국회의원이 의견서를 제출한 것에 대해서는 다툴 수 없다. 제20대 국회의원 선거를 앞두고 해운대구 선거구의 분구가 확실시되던 가운데 배덕광과 하태경 의원이 중앙선거관리위원회에 우2동을 반송동, 재송동과 묶자는 의견서를 제출하였다. 일부 유권자가 이것이 부당한 선거구 획정이라고 헌법소원을 제기하였으나 공권력의 행사가 아니기에 각하당했다. #2016헌마81 헌재 결정문
3. 선거구 획정에서의 문제
급격한 산업화와 도시화에 따른 대표성 문제를 감안할 수 밖에 없다는 한계는 비교적 공감하는 편이지만 진짜 문제는 선거구 획정에서 통폐합 대상이 되는 국회의원들이 선거구를 만든다는 점에 있다.(헌법 제40조) 대표적으로 2012년 제19대 국회의원 선거 총선의 선거구 획정에 있어서 부산 남구가 선거구획정위원회에서는 통합 대상으로 발표가 났지만 정작 남구 갑 국회의원인 김정훈이 최종 결정 권한을 가진 정치개혁특별위원회 위원으로 들어가 버렸다. 그렇게 확정된 선거구들이 앞서 언급한 '일반구와 일치하지 않는 선거구' 네 곳이었다.이처럼 힘있는 의원들은 자신의 지역구를 어렵지 않게 지키게 되고 상대적으로 새롭게 부상한 도시나 선거구 증설이 필요한 곳에서는 현재의 국회에 자신의 대표자가 없기 때문에 정치적인 의사 표시를 못해 결과적으로 표의 등가성을 침해하는 사태가 벌어지게 된다. 따라서 이런 선거구 획정에서의 대상자들의 위원회 개입은 변칙적인 형태의 게리맨더링으로 볼 수 있다.[33]
여담이지만 이러한 악순환이 몇 백 년 간 지속된 것이 바로 근대 영국의 부패 선거구인데 맨체스터 리버풀 등 인구 10만 명이 넘는 신흥 도시에는 의석이 단 한 석도 배당되지 않으면서 반면에 폐허가 되거나 아예 물에 잠겨 버린 마을에 의석이 배당되는 극단적인 불공평함을 보여주었다. 한국의 선거구 획정 문제도 이 정도는 아니지만 분명한 것은 똑같은 메커니즘을 공유하고 있다.
4. 지방의회
4.1. 문제점
더 문제가 되는 건 지방의회다. 새누리당과 새정치민주연합은 중대선거구에 4명을 뽑는 기초자치단체의 의회[34]를 소선거구 2명 선출로 바꾸어 거대 정당에 유리한 선거구제를 정착시키려고 하고 있다는 비판을 받았다.행정구가 다른 곳을 합쳐 놓거나 인구가 적은데도 행정구를 유지시키는 것이야 나름의 지역균등의 논리도 서고 대한민국의 정치특성상 그다지 "기형적"이라고 말할 수는 없다. 그러나 행정구가 같은 구를 따로따로 나눠 놓는 경우는 게리맨더링이란 비판을 피하기 힘들다. 전자는 선거구내 지역간의 알력이 발생해 특정 인구 많은 지역 위주로 생길 수 있는 폐단이 있고 후자는 지역 자체의 이해를 반영하기 힘들다. 실제 헌법재판소 판례에서도 국회의원 선거구에 위헌결정을 내린 것은 찾아보기 드물지만 광역의회와 기초의회 선거구에 인구 편차를 이유로 위헌판단을 내린 사례는 심심치 않게 찾아볼 수 있다.
4.2. 지방의회 선거구에서의 월경지
중선거구제를 적용하는 기초의회에도 게리맨더링으로 보이는 사례가 있다. 예를 들면 전라남도 보성군의회 다 선거구(겸백-율어-복내-문덕-조성, 2인)가 있는데 실질월경지다. 다시 말하면 조성면은 다른 4개 면 지역으로 바로 이어지는 교통로가 없다. 이 선거구는 인구 분포를 생각하면 조성면 지역에서 1명, 비 조성면 지역에서 1명이 선출되는 것이 이상적인데, 종종 한쪽이 2명을 싹쓸이하는 일이 벌어진다. 이 선거구는 기초의회 중선거구제를 처음 실시한 제4회 전국동시지방선거에서 처음 생겨나 유지되고 있다.하지만 월경지 쟁점에서 헌법재판소는 국회의원 선거구보다 지방의회의원 선거구에 더 관대한 모습을 보이고 있다. 시군 단위로 묶이는 국회의원 선거구와 달리 아래 예시에서 보듯 지방의회의원 선거구는 읍면동 단위로 월경지를 형성하기 때문에 비록 지리적으로는 단절되었다더라도 지역적 유사성은 동네 수준에서 거의 동질하다는 취지라고 볼 수 있다. 문제는 일부 지역을 제외하고 대부분이 인구 감소 추세라 이런 경우가 계속 벌어지고 있다는 점이다.
특히 광역의원 선거구가 국회의원 선거구 경계를 침범할 수 없고, 기초의원 선거구가 광역의원 선거구 경계를 침범할 수 없는 현행 법률과, 중선거구제의 영향으로 대체로 광역의원 선거구를 1~3개 정도의 적은 수로 나누도록 획정되는 기초의원 선거구의 특성상, 광역의원 선거구가 어쩔 수 없이 생활권과 어긋나게 획정된 것이 기초의원 선거구까지 불합리하게 만드는 사례가 다수 발생하고 있다. 위에서 언급한 보성군의회의원 다 선거구도 사실 전라남도의회의원 보성군 제2선거구의 획정의 영향이 크다.[35]
아래는 영역이 접하지 않는 진(眞)월경지 선거구의 사례들이다.
- 제5회 전국동시지방선거 포항시의회 마 선거구(해결)
포항시의회 '마' 선거구에서는 북구의 우창동과 환여동을 한데 묶어 2인 선거구로 만들었는데 우창동과 환여동이 인접하지 않고 있던 것이 문제되었다.
| 문제가 된 우창동과 환여동의 위치 |
법정의견
선거구 획정은 인구수 외에 행정구역, 교통, 지세, 생활권 등의 여러 요소를 반영하여 획정하여야 하는바, 지도상으로 볼 때 우창동과 환여동은 경계로부터 약 1㎞ 떨어져 있으나 각각 장량동과 인접하고 있고(갑 제4호증 지도 및 경상북도 제출자료 참조), 장량동 남단을 중심으로 한 우창동과 환여동의 경계 부근지역은 장량동의 북단지역보다 가까운 것으로 볼 수 있는 등 우창동과 환여동이 장량동을 사이에 두고 지리적으로 완전히 분리되어 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 우창동·환여동과 같은 도시지역의 경우 농촌지역인 읍면보다 지리적 측면 외에 생활문화권과 교통 등에 의한 인접성이 더 중요하다 할 것이고, 우창동과 환여동은 2006년 기초의원 중선거구제 도입 이후 같은 선거구에 포함되어 있었으며, 우창동과 환여동은 장량동을 중심으로 인구가 증가하고 있어 우창동, 환여동, 장량동은 하나의 생활문화권으로 볼 수 있는데 (후략)
반대의견[36]
이 사건 ‘포항시 마’ 선거구의 선거구역을 살펴보면, 우창동과 환여동이 장량동을 중심으로 하여 인구가 증가하는 지역이라고 하더라도 우창동과 환여동을 하나의 생활권이라고 단정하기 어렵고, 장량동을 사이에 두고 접경지역 없이 분리되어 있는 우창동과 환여동을 하나의 선거구로 획정할 만한 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼 수 없는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구 획정이라고 하지 않을 수 없으므로 이러한 점에서도 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해한다.
2010헌마41 #
이렇게 문제가 없다고 판시했고 현재 포항시의회 선거구는 모두 개편되어 월경지는 해소된 상태다.[37] 우창동-환여동의 합구가 문제가 없었다면 이를 고치지 않았을 것이다.선거구 획정은 인구수 외에 행정구역, 교통, 지세, 생활권 등의 여러 요소를 반영하여 획정하여야 하는바, 지도상으로 볼 때 우창동과 환여동은 경계로부터 약 1㎞ 떨어져 있으나 각각 장량동과 인접하고 있고(갑 제4호증 지도 및 경상북도 제출자료 참조), 장량동 남단을 중심으로 한 우창동과 환여동의 경계 부근지역은 장량동의 북단지역보다 가까운 것으로 볼 수 있는 등 우창동과 환여동이 장량동을 사이에 두고 지리적으로 완전히 분리되어 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 우창동·환여동과 같은 도시지역의 경우 농촌지역인 읍면보다 지리적 측면 외에 생활문화권과 교통 등에 의한 인접성이 더 중요하다 할 것이고, 우창동과 환여동은 2006년 기초의원 중선거구제 도입 이후 같은 선거구에 포함되어 있었으며, 우창동과 환여동은 장량동을 중심으로 인구가 증가하고 있어 우창동, 환여동, 장량동은 하나의 생활문화권으로 볼 수 있는데 (후략)
반대의견[36]
이 사건 ‘포항시 마’ 선거구의 선거구역을 살펴보면, 우창동과 환여동이 장량동을 중심으로 하여 인구가 증가하는 지역이라고 하더라도 우창동과 환여동을 하나의 생활권이라고 단정하기 어렵고, 장량동을 사이에 두고 접경지역 없이 분리되어 있는 우창동과 환여동을 하나의 선거구로 획정할 만한 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼 수 없는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구 획정이라고 하지 않을 수 없으므로 이러한 점에서도 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해한다.
2010헌마41 #
- 제6회 전국동시지방선거 경기도의회 용인시 제3선거구 (해결)
기흥구 마북동과 동백동으로 이루어진 선거구로 2012년 구 경계를 깨 국회의원 선거구를 정했던 여파로 처인구 국회의원 선거구에 편입된 기흥구 2개동을 제6회 전국동시지방선거에서 같은 도의원 선거구로 묶었는데 위와는 다르게 위헌 심판이 제기되지 않았다. 여담으로 2017년 4월 재보궐선거에서 복지국가당이 많은 득표를 하는 이변이 나온 곳이며 제8회 전국동시지방선거 기준으로 마북동은 동백동에서 나눠진 동백1동과 동백2동, 구성동과 함께 경기도의회 제9선거구, 동백3동은 보라동, 상하동과 함께 경기도의회 제5선거구로 획정되었는데 이는 이전과 마찬가지로 동백3동이 용인시 을, 그 외 지역이 용인시 정 선거구로 나누었기 때문이다.
- 제7회 전국동시지방선거 경기도의회 고양시 제8선거구, 고양시의회 자 선거구 (해결)
| 문제가 되는 '자' 선거구의 위치(탁한파란색) |
이는 2016년 실시된 제20대 국회의원 선거에서 획정된 고양시 병 선거구의 경계 내에서 지방의회 선거구를 쪼개야 했기 때문이다. 고양시의회 '사', '아', '자' 선거구가 '고양시 병'에 해당하는 3개의 선거구인데 고양시 병을 인구비례에 맞게 3분할 하는 과정에서 도저히 각이 안 보였던 모양이다. 앞서 포항의 사례처럼 지방의회에 있어서는 표의 등가성 파괴와 월경지 생성 사이에서 헌법재판소가 표의 등가성 파괴 선거구에 위헌을 때리고 월경지는 관대하게 봐주니 월경지 생성을 묵인한 것으로 볼 수 있다.
이로 인해 유권자들이 부당함을 느꼈다고 해도 고양시 병 선거구 조정 항목에서 알 수 있듯이 제8회 전국동시지방선거에서 또 선거구를 뒤엎어야 하는 상황이었다. 결국 2022년 제8회 전국동시지방선거를 앞두고 경기도의회 선거구가 변경되어 제8선거구(고양시의회로는 '아'선거구)는 '일산동구 정발산동, 중산1동, 중산2동'과 '일산서구 일산2동'을 관할하게 되어 월경지가 해소되었다.[39]
- 제7회 전국동시지방선거 청양군의회 나 선거구 (해결)
옛 정산군 권역인 청양군 동부 지역에 월경지인 1개면[40]이 붙어 나 선거구가 되면서 논란이 있었는데 제8회 전국동시지방선거에서 재획정되어 칠갑산 서쪽의 6개 읍, 면 지역이 가 선거구(4명), 동쪽의 4개 면 지역이 나 선거구(2명)로 조정되었다.
- 제7회 전국동시지방선거 진주시의회 마 선거구 (해결)
상평동과 동부 5개면(일반성면, 이반성면, 사봉면, 지수면, 진성면)으로 구성되어 있는데 상평동이 다른 선거구에 둘러 싸여있는 완전 월경지였다. 이후 제8회 전국동시지방선거에서 재획정되어 동부 5개 면은 금산면과 합쳐서 마 선거구로 상평동은 상대동, 하대동과 합쳐 바 선거구로 조정되었다.(경상남도의회로는 이들 6면 3동이 진주시 제4선거구)
제8회 전국동시지방선거를 앞두고 헌법재판소의 판결(지방의회 선거구 평균 상하를 3:1로 조정)에 따라 광역의원 정수를 39명 늘어난 729명, 기초의원 정수를 51명 늘어난 2,978명으로 증원하면서 대부분의 지역에서 선거구가 조정되었는데 그 과정에서 생활권이 안 맞는 월경지나 게리맨더링이 벌어지고 있어 논란이 커지고 있다.
- 제8회 전국동시지방선거 충청남도의회 천안시 제2선거구, 천안시의회 나 선거구
중앙동, 일봉동, 신안동 3개 행정동이 한 선거구로 짜여졌는데, 신안동이 다른 두 동과 전혀 접하지 않고 분리되어있다. 한 술 더 떠, 바로 옆에는 서로 연결되는 도로가 없는 동부 읍면 지역과 원성동을 묶은 실질월경지 선거구인 천안시 제1선거구가 있다.
5. 과거 사례
대한민국은 1950년대에는 게리맨더링을 위해 행정구역 자체를 뒤바꾸는 일도 심심찮게 일어났다. 제4대 국회의원 선거를 앞두고 당시 도시 지역에서 여당인 자유당의 인기가 떨어지자 정부는 행정구역을 변경해 대구시나 광주시 주변의 여당 지지세가 강한 농촌 지역을 대거 포함시키기도 했다.[41] 1개 선거구였던 당진군은 여당 후보로 원용석, 인태식이 나서자 두 후보를 모두 당선시키기 위해 원래 서산군에 있던 정미면과 대호지면을 당진에 편입시키고 당진을 2개 선거구로 나눠서 두 후보가 모두 당선되는 일도 있었다. 1960~80년대에도 전국 각지에서 다양한 게리맨더링이 시도되었다.#10월 유신 이후부터 1985년 12대 총선때까지 중선거구제를 시행하면서도 유신정우회 의원을 대통령이 임명할 수 있게끔 할 수 있도록 정하게 하거나 전국구 의석의 2/3 가량을 원내 1당에게 몰아주기 식으로 법으로 정했던 것을 일종의 게리맨더링이라고 할 수 있기도 하다. 사실 목적 자체가 여당이 국회의석을 과반수를 차지할 수 있도록 하기 위해서이니 틀린 얘기도 아니었다. 즉, 게리맨더링 문제는 민주화 이후에는 완화된 편이라고 할 수 있다는 것이다.
2004년 제17대 국회의원 선거에서는 제주도에서 게리맨더링 문제가 불거졌다. 이전 총선에서 제주도의 국회의원 선거구는 제주시, 북제주군, 서귀포시·남제주군 총 3개였는데 이전까지 아슬아슬하게 인구 10만 5천명 이상을 유지하며 단독 선거구를 갖던 북제주군의 인구가 그 아래로 떨어졌다. 이렇게 되면 제주시를 제외한 나머지 3개 지자체를 모두 합쳐야 1개 선거구가 나오게 되는데 선거구가 2개로 줄어들게 생긴 제주도 측에서 강하게 반발하였다. 제주시의 일부를 떼어내고 북제주군에 붙여주어 3개 선거구를 만드는 방안이 제기되었으나 이 경우 시·군·구의 일부를 떼어내어 다른 선거구에 붙일 수 없다는 공직선거법 25조에 정면으로 위배되었다.
결국 '한 광역자치단체의 최소 의석수는 3개로 한다'[42]라는 법률을 신설하고 선거법 25조에 이에 대한 예외조항을 두어 제주시 삼양동을 북제주군 선거구에 붙여 3개의 선거구를 만들어냈다.[43] 졸지에 북제주군 국회의원을 뽑게된 삼양동 주민들은 당연히 반대하였고 집단 투표 보이콧까지 하기에 이른다.[44] 그러다 2006년 제주도가 제주특별자치도로 바뀌고 제주시, 북제주군이 통합되면서 18대 총선부터는 동서로 제주시내를 가르는 선거구로 바꾸어 해결되었다.
6. 교훈
이러한 사례를 보면 본래 자신의 선거구도 아니었고 다음 선거 때는 다시 본래 선거구로 환원되거나 분리될 가능성이 높은 지역을 위해(즉, 이번 선거에서만 자신의 지역구였고 차기 선거에서는 선거구 환원, 분리 등으로 자신의 지역구가 아닐 가능성이 매우 높은 지역을 위하여) 해당 선거구의 국회의원이 해당 지역을 위해 일해 줄지는 미지수다. 정치 논리로 선거구가 획정되는 경우의 가장 큰 폐해다.7. 게리맨더링이 아닌 사례
선거구 모양이 기형적이지만 정치적 유불리를 떠나 이렇게 하지 않으면 선거구를 만들 수 없는 경우가 몇 군데 존재한다. 위 헌재 판례에서도 특단의 불가피한 사례에 대해 인정하고 있다.7.1. 과거부터 이어져 온 사례
- 의왕시·과천시: 1992년 제14대 국회부터 지금까지 유지되어 온 유서 깊은 선거구다. 이 선거구는 얼핏 보면 의왕시와 과천시가 접한 부분이 길어 보이지만, 실상은 청계산 줄기가 두 시 사이를 가로막고 있으며 두 시를 잇는 도로도 일반도로는 없고 자동차전용도로가 전부였다.
다만, 현재 의왕시는 단독으로 선거구를 만들 인구가 충족되지만 과천시는 인구가 부족하여 단독 선거구를 구성할 수 없고 인접한 의왕, 성남, 안양 중 하나의 기초자치단체와 합쳐 선거구를 구성해야 하는데 오직 의왕만이 과천과 합구시 단일한 선거구를 만드는 것이 가능하므로[45] 이러한 선거구가 탄생하였다. 따라서 의왕시나 과천시의 인구가 폭증하거나 행정구역이 뒤바뀌지 않는 한 선거구가 변경될 여지가 적을 것이다. 두 지역 사이에 왕래가 적다고 하더라도 서로간에 '4년마다 선거 같이하는 동네'라는 인식은 확고해졌다. 게다가 본 선거구가 부당했다면 과천에 거주 중인 선관위[46] 실무자들이 선거구획정위원회에서 문제를 제기했을 것이다. 그리고 과천지식정보타운 건설로 도시도 연담화되었다.
- 북구·강서구 을: 부산광역시의 북구·강서구 을 선거구는 낙동강으로 인해 강서구 부분과 북구 부분으로 양분되어 있는데 이 2개 부분을 직접 잇는 다리가 아예 없어 김해시 갑 지역인 대동면이나 북구·강서구 갑을 거쳐서 가야 했다. 게다가 북구 부분과 강서구 부분은 겨우 550m 정도만 접한다. 사실상 월경지. 하지만 법정동 단위로 선거구를 나누는 게 좋다는 주민들의 의사를 반영하여 확정된 것이므로 게리맨더링이라고 하기는 어렵다.
다만, 이렇게 나눠진 후부터 제21대 국회의원 선거까지 두 선거구 사이의 인구 편차가 많이 벌어져 논란이 벌어지고 있는 것이 사실이다. 그 이유는 북구·강서구 갑 선거구를 구성하고 있는 구포동, 덕천동, 만덕동은 부산 북구의 대표적인 원도심 지역이라 만덕동 지역의 재개발에도 인구가 줄어들고 있는 반면 북구·강서구 을은 북구의 금곡동과 화명동, 그리고 강서구의 명지동과 녹산동 지역의 개발로 인구가 늘고 있어서 21대 총선을 기점으로 그 편차가 무려 약 10만 명정도로 늘어났기 때문이다. 강서구의 인구가 14만 명으로 선거구 하한선을 넘어선 시점에서 치를 예정인 제22대 국회의원 선거에서는 결국 북구와 떨어져서 단독 선거구가 되었다.[47]
7.2. 제20대 국회의원 선거 이후의 상황
인구편차 2:1로 조정하고 나서 처음 치르는 2016년 제20대 국회의원 선거에서는 초대형 선거구나 생활권이 다른데도 묶이는 선거구들이 등장하였으며 이는 2020년 제21대 국회의원 선거에서도 유지되었다.- 경상북도 영천시-청도군 선거구는 2차선 고갯길 하나로만(921번 지방도) 이어져 있게 구성되었는데 역시 이 때 규정상 도무지 답이 안 나오는 상황이었다. 청도군과 인접한 지역을 보면 위쪽으로는 대구광역시 산하인 달성군이, 아래로는 경남(밀양, 창녕)이 맞닿아 있어서 합칠 수가 없다. 남은 게 경산, 영천, 경주인데 이 중에서 보통 늘 같이 묶여 있던 경산이 점점 대구의 위성도시화되면서 인구가 증가했고 그 덕분에 합치면 인구가 상한선을 살짝 초과하고 나누면 하한선에 걸리는 문제가 발생하였다.[48] 경주도 워낙 광활한 데다 이미 단일 선거구로서 인원이 넘쳐 경산이나 마찬가지인 상황[49]이다. 그래서 그나마 붙일 데가 영천밖에 없다. 사실 순수하게 지역 생활권으로만 따지면 청도-밀양으로 묶이는게 가장 자연스러운데 이건 아예 청도군을 경상남도로 편입하거나 반대로 밀양시를 경상북도로 편입하지 않는 이상 그럴 수조차 없다.[50]
- 충청북도 보은군·옥천군·영동군·괴산군 선거구는 괴산군과 보은군을 잇는 육로가 지도에도 없는 임도 없이 산으로 뚝 끊긴 모양새가 되었는데 역시 보은군-옥천군-영동군 선거구가 인구 하한선이 미달되었기 때문이다. 청원군은 통합으로 떨어져 나가버렸고 상당구 일부를 분할하여 붙여도 결과적으로 청주시-보은군-옥천군-영동군 선거구를 5분할해야 하는데 이런 식의 선거구 분할은 상단의 제21대 총선 부근에 언급되었듯이 엄청난 반발을 가져올 것이다. 결국 선거구 획정 상의 문제로 괴산군이 어쩔 수 없이 남부 3군에 붙어 버렸다. 사실 괴산군이 남부 3군에 붙는 빌미를 제공한 청천면은 본래 청주군(지금의 청주시)에 속해 있었다가 1914년 부군면 통폐합 당시 괴산군으로 넘어간 지역이다. ['괴산군+남부3군' 빌미된 102년 전 청천면 편입] 다만 청천은 원래 속현 지역이었는데 독립하지 못하고 주현 소속으로 남은, 즉 청주의 직할 지역과는 별도로 구획되었다는 것을 감안해야 한다.
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[1] 강화도와 계양구의 일부를 한 개의 선거구로 하는 것이 게리맨더링은 맞지만 위헌이 아니라는 판례[2] 통상 1:1.2, 오직 1석만을 배정받은 주는 제외된다.[3] 한국으로 치면 기초자치단체의 경계를 깨서 다른 기초자치단체에 편입하는 방식이다. 그렇다보니 선거구가 월경지스러운 모습이 나온다.[4] 일본 중의원의 인구편차가 2:1로 한국과 가장 유사하다. 이마저도 20대 총선 이전에는 3:1이었다.[5] 주로 영남 지역과 호남 지역인데, 특히 부산광역시와 전북특별자치도 지역의 경우 인구 비례대비 과다하게 받는 편이다.[6] 계양구강화군을이 위헌적 소지가 있다는 취지의 결정은 있었다. 본문에서 후술한다.[7] 참고로 대한민국 국회의원의 정족수는 헌법상으로는 200인 이상으로 하게 되어 있다. 현행 국회의원이 300명인 것은 법률인 공직선거법상의 규정으로, 19대 국회까지는 공직선거법상 제한인원인 299명에 세종특별자치시 특례 1명으로 300명으로 되어 있었고 법률이 개정된다면 얼마든지 늘릴 수 있는 구조였다. 현재는 지역구 254명에 비례대표 46명으로 300명으로 구성되어 있다.[8] 단, 오히려 이것 때문에 게리맨더링이 일어나기도 했다. 가령 안산시는 4석을 배정받을 만한 인구가 아니었으나 구의 경계를 깨지 못했기 때문에 4석을 그대로 받았다. 문제는 이게 된 이후에도 해결될 기미가 보이지 않는다... 하지만 애초에 일반구는 기초자치단체가 아니긴 하다. 2020년대 들어 안산시의 인구가 계속 감소함에 따라 네 선거구 모두 선거구 인구의 하한선을 뚫거나 근접하고 있기 때문에 22대 총선에서 3석으로 조정됨이 거의 확실시되고 있다.[9] 용인시 갑, 을은 헌법불합치 판결이 나왔지만 이건 인구 편차 문제지, 구 문제는 아니었다.[10] 2021년 기준으로 강원도 영월군의 도의회와 군의회, 경상남도 거창군의 도의회와 군의회가 이런 경우에 해당되며, 이후 8회 지선에서 이러한 선거구가 더 늘어났다.[11] 춘천시의 잔여 지역은 갑 선거구가 되었다.[12] 당시 의석은 10석이었지만 적정은 9.17석으로 9석을 배정받아야 한다.[13] 순천시의 잔여 지역은 갑 선거구가 되었다.[14] 실제 국회의원선거구획정위원회가 접경지역 6개 시·군을 합한 '초 거대 선거구'를 제안했다가 국회의장까지 반대하면서 이렇게 만든 것이며 이러한 경우는 이후 22대 총선 과정에서 재현되었다.[15] 사실 17대 이후 국회의원의 선거구 획정은 법정 기한을 제대로 지킨 적이 단 한 번도 없다. 특히 19대 이후로는 총선일로부터 '40일'을 전후로 해서 획정해 예비후보자들이나 유권자들의 불만을 드러냈다.[16] 서울 성동구는 그동안 같이 선거구를 구성했던 중구가 이웃한 종로구와 합쳐도 인구 상한선에 미달하지만 종로구의 상징성으로 인해서 현행 그대로 된 것이며 경기 양주시도 이웃한 선거구인 '동두천시·연천군'가 인구 하한선에 미달해 동두천시는 양주시, 연천군은 과거 선거구를 구성했던 포천시('포천시·가평군')로 편입이 가능하지만 '포천시·가평군·연천군'의 면적이 '공룡 선거구'가 될 것을 우려해 양주시의 남면과 은현면을 '동두천시·연천군'으로 편입했다. 전북 군산시는 사실 그대로 두어도 무방하고 지역 내 조정을 해야 할 전주시와 익산시를 제외한 나머지 전북 지역을 조정하면서 적정 규모로 유지해도 되는데, 국회에서 지역 영향력의 축소를 우려하던 지역 정치권의 반발로 인해 선거구가 완전히 마개조당한 것이라고 볼 수 있다.[17] 행정동을 일컫는 것이다. 오늘날에는 분동 및 개칭되어 '산정동', '연산동', '원산동'이다.[18] 산정3동(1997년에 현행 목포시의 행정동 산정동, 연산동, 원산동으로 분리)은 2008년에 압해대교가 개통하면서 신안군 압해읍간 육로로 이동이 가능하다.[19] 선거구 분구 당시 북구 단일 선거구의 현역 의원으로 분구 후 북구 을에 출마한 김용태는 칠곡지구와 무태조야동, 검단동, 복현동을 같은 선거구로 구성하는 것에 대해 반대하지 않았고 당시 칠곡지구와 무태조야동의 개발이 더뎠기 때문에 게리맨더링이라고 보기에는 어려운 측면이 있었다.[20] 하단의 월경지 쟁점에서 확인할 수 있듯이 15대 총선에서 계양구와의 합구가 문제가 있음에 따라 다음 총선에서 강화군을 서구와 합구하자 또 반발이 일어났다.[21] 판시 원문에 여러 반대의견들이 있는데, 게리맨더링 쟁점과는 무관하다.[22] 계양구·강화군 갑 선거구로 출마했으나 낙선[23] 재판관 신창언, 재판관 이영모, 재판관 한대현[24] 17대 한정. 관할구역은 북제주군 + 제주시 삼양동.[25] 남제주군은 서귀포시와 선거구가 하나라서 해당사항이 없다.[26] 사실 구 창원시의 전 지역(읍·면 지역 제외)이 법정동 월경지 천국이다.[27] 이후 제20대 국회의원 선거에 강서구 을 출마했다가 김성태 의원에게 밀려 낙선.[28] 기존 갑, 을은 단순히 북/남으로 반을 갈라 놓았는데, 20대에는 기존 갑은 동서로 자르고 을은 양재천을 기준으로 남북을 잘라서 양재천 북쪽을 두 지역에 붙이는 방법으로 하나 더 만들었다.[29] 발산1동만 해도 발산로와 공항동 사이는 논이 많아 가을이면 경운기가 오가며 쌀수매했다.[30] 그래서 등촌시장은 양천구에 있다.[31] 5호선 마곡역이 처음 만들어졌을 때만 해도 그 황량한 풍경으로 인해 짤방이 나돌았을 정도였다.[32] 비례의석을 늘리지않고 권역별 비례대표제를 시행하면, 권역별 비례의석이 현재 전국비례의석보다 적기 때문[33] 하지만 앞서 언급했듯 헌번재판소는 일반구와 일치하지 않는 선거구로 투표권자들의 권리가 침해되지 않고 입법자의 재량권 범위 하에 있다면서 게리맨더링이 아닌 것으로 판시했다.[34] 특별시/광역시의 자치구와 도 내의 시, 군.[35] 전남도의원 보성군 제2선거구는 벌교읍, 겸백면, 율어면, 복내면, 문덕면, 조성면으로 이루어진 선거구이다. 해당 6개 읍면 지역 내에서 조성면과 북부 4면을 오가려면 벌교읍을 거치지 않고는 불가능한데, 벌교읍이 6개 읍면 총 인구의 절반을 조금 넘고, 조성면이나 나머지 4개 면은 각각 하나의 군의원 선거구를 구성하여 2석 이상을 선출하기에는 인구가 적다. 그래서 벌교읍을 나 선거구(2인)로 따로 빼고 벌교읍을 제외한 5개 면을 궁여지책으로 묶어서 다 선거구(2인)를 만든 것이다.[36] 재판관 김종대 1인[37] 제8회 전국동시지방선거 기준으로 포항시의회 마 선거구는 두호동, 환여동과 함께 행정동 장량동 중 법정동 양덕동 지역으로 획정되었고 우창동은 인근 용흥동과 함께 다 선거구로 획정되었다.[38] 두 선거구의 관할구역은 완전히 같다.[39] 마두1동, 마두2동은 제9선거구('자' 선거구)로 보내고, 대신 제6선거구가 덕양구 능곡동과 일산동구 백석1동, 백석2동을 관할하게 되었다.[40] 남양면, 이쪽은 과거에는 홍주목 소속이었다.[41] 전주시도 여기에 해당하는데 그 흔적으로 현재까지 상대적으로 외곽 지역임에도 원도심 지역에서나 볼 수 있는 XX동n가가 쓰이고 있는 법정동이 있다는 것으로 유추할 수 있다. 실제로 해당 지역들은 이 두 곳과 같은 시기에 완주군에서 편입된 농촌 지역의 법정리들을 하나로 묶은 곳이다.[42] 이 조항은 2012년 2월 29일 법개정을 통해 삭제되었는데 그 이유는 제19대 국회의원 선거 직전 출범한 세종특별자치시 때문이다. 당시 세종은 단독 선거구도 겨우 만들 정도로 인구가 적어서 이 조항을 삭제하지 않으면 선거구를 만들 수 없었다.[43] 공식 선거구 명칭은 제주시·북제주군 을이 되었다.[44] 17대 총선 당시 삼양동의 투표율은 30.0%를 기록하였다. 참고로 해당 선거구 전체 투표율은 62.9%, 당선자는 열린우리당 김우남.[45] 관련 공직선거법 조문은 선거구/대한민국 참조.[46] 참고로 과천시에 중앙선거관리위원회가 있다.[47] 강서구와 분리된 북구 지역은 갑 선거구의 만덕1동이 을 선거구 쪽으로 이동했는데 정작 만덕1동과 화명동 및 금곡동 지역과는 연결이 되지 않는다. 덕천1동이나 덕천2동이 을 선거구로 가야 하지만, 그렇게 되면, 모양이 더 이상해지기 때문에 어쩔 수 없이 획정한 것이라고 할 수 있다. 다행히(?) 북구 인구도 지속적으로 감소 중이기 때문에 이후에 치러질 제23대 국회의원 선거에서는 북구 단독 선거구의 가능성도 있다.[48] 생활권 기준으로 가장 맞는 획정방안은 경산시 하양읍, 와촌면, 진량읍+영천시, 하양읍, 와촌면, 진량읍을 제외한 경산시+청도군이 맞긴 한데 그렇게 하면 경산시를 분리하는 문제가 생길 수 있다.[49] 영천시와 달리 청도군과 경주시는 생활권이 완전히 다르다. 그나마 영천시는 북안면과 경주시 서면, 건천읍, 충효동과의 교류가 활발하고 고경면은 경주시 안강읍과 가까워서 큰 문제가 없는데, 청도군은 경주시와 거의 교류가 없다.[50] 강화도도 비슷하게 누가 봐도 김포시 을과 합치는게 맞는데 강화도를 경기도에 환원하거나 김포시를 인천광역시에 편입하지 않는 이상 불가능하여 19대까지는 검단 지역에서, 20대부터는 원도심 지역에서 계속 갈등이 일어나고 있다.