1. 개요
위헌정당해산제도(違憲政黨解散制度)는 헌법에 내재된 가치 및 질서를 훼손할 목적으로 조직했거나 활동하는 정당을 헌법재판에 따라 해산하는 제도이다.정당이라는 것이 만들어질 때부터 특정 정당을 불법으로 규정하고 금지하는 사례는 매우 흔하지만 현대 민주주의 국가에서는 정당의 결성 및 활동의 자유를 최대한으로 보장하는 것이 대세가 되어 공권력의 강압에 의한 정당 해산은 거의 이루어지지 않는다. 위헌정당해산제도는 이런 추세에 볼 때 상당히 예외적인 제도인데 이는 민주주의가 체제 내부의 반민주주의 세력에 의해 무너지는 것을 방지하기 위해 반민주주의 세력을 적극 제재하는 방어적 민주주의의 한 수단으로써 활용되고 있기 때문이다.
민주주의를 지키기 위한 목적으로의 위헌정당해산제도는 1949년에 독일(서독)에서 연방기본법을 제정함으로써 최초로 도입되었다.
2. 문제점
위헌정당해산제도는 후술할 딜레마로 인하여 쉽게 적용되지 않는다. 우선 위헌정당 형성 초기에는 정당해산을 하더라도 득보다 실이 더 클 수 있으며 해당 집단에 대해서 광고효과를 낼 수도 있다. 민주헌정 체제가 정착된 제6공화국에서 최초로 강제해산된 통합진보당만 보더라도 역효과를 여실히 확인할 수 있다.위헌정당으로 최종 판시되어 정당해산을 하더라도 이미 그들이 사회 전반에 깊게 뿌리를 내리고 많은 동조자들을 확보했기 때문에 해산 이후에도 세력이 일소되지 못한다는 한계가 존재한다.[1] 이렇게 될 경우 해당 정당에 몸담았던 의원들이나 인사들에 대한 향후 조치가 마땅치 않다는 것도 문제다. 위헌정당해산제도는 그냥 정당의 강제해산에 그치는 것이고, 관련자를 처벌하는 재판이 아니기 때문이다. 오히려 집권여당과 견해가 다른 사람들이 모여서 조직된 야당을 함부로 해산했다가는 결국 위헌정당해산제도가 민주주의와는 모순되는 야당 탄압 수단으로 비춰질 수 있다는 문제점이 상존한다. 그래서 이 제도는 결론과 무관하게 집권세력에게 정치적 부담으로 작용하게 된다. 성공한다면 역풍 수준은 아니겠지만 강제해산된 정당을 지지하던 국민의 신임을 완전히 잃을 수 있고, 실패한다면 그 자체로 엄청난 정치적 역풍을 각오해야 한다. 이 점 때문에 위헌정당해산심판 그 자체가 해산당하(려)는 정당 입장에선 정권을 공격하기 딱 좋은 먹잇감이므로 섣불리 나서기 어렵다.
상기한 바와 같이 이런 수단을 사용해 정당을 끝내 강제해산하더라도 근본적으로 유사한 이념을 가진 새로운 정당의 출현을 막을 수는 없다. 이를 막기 위해 법으로 위헌해산된 정당과 비슷한 강령을 내세우는 정당의 창당을 원천금지하기도 하지만 기존 정당이 성향을 바꾸는 것은 막지 못한다. 스트라이샌드 효과만 키워서 일개 소수당이었을 뿐인 통합진보당의 해산 사례는 지금까지도 줄곧 거론될 정도의 네임드 사건이 되었고, 통합진보당에서 활동하던 인사들은 새로운 정당을 조직하여 여전히 활동하고 있다.
대마불사가 적용되는 분야로, 규모가 커질수록 위헌정당해산을 시키기 어렵다는 문제가 있다. 특정 정당이 실제로 온갖 반헌법적 행위를 저질러 위헌정당의 요건을 완벽히 충족했다 하더라도, 규모가 커지면 이를 지지하는 국민의 거센 저항과 방해를 전부 뚫어내야해 정당해산이 굉장히 어렵다. 양당제 국가에서는 한쪽의 거대정당이 위헌정당으로 해산되어 버리면 바로 권력의 균형이 무너진다는 문제가 있고, 상기했듯이 거기서 활동하던 정치인들에 모두 재갈을 물리는 것이 아니기 때문에 결국 비슷한 정치결사는 새롭게 출현하므로 강제 해산의 선언적 의미와 소속 국회의원의 제명 효과 외에 집권세력에게 돌아갈 이익을 찾기가 힘들 수 있다. 다만 해산된 정당의 재산은 국고에 귀속되므로 정치자금 부족에 시달리게 만들 수는 있다. 실제로 다당제 국가인 독일 정치권에선 예전부터 AfD를 위헌정당해산 하려고 시도했지만, AfD의 체급이 너무 커져버린 지금은 아예 손도 못 대고 있다. 독일 정계에서 항상 나오는 떡밥인데, 일단 연정 참여 배제를 통한 모든 형태의 집권 박탈, 이를 통한 현상 유지에 집중하는 편. 이 이상 더 세가 커져 지방 정부에서 과반 획득을 통한 집권에 성공하는 순간 본격적으로 정당 해산 움직임이 불붙을 것이라 추측된다.
12.3 비상계엄으로 인한 윤석열 대통령 탄핵 심판을 통해 윤석열이 대통령직에서 파면당하고 내란수괴 혐의로 구속되어 재판을 받게 되면서 내란선동범 이석기에 대한 전당적, 적극적 비호를 이유로 한 통합진보당 해산 판례에 비추어 윤석열을 전당적, 적극적으로 옹호하는 국민의힘에 대해 위헌정당해산 논의가 분출되었다. 실제로 정권교체 후 탄핵찬성자에 대한 징계를 공약으로 했던 장동혁 의원이 압도적 체급차에도 불구하고 과반득표로 국민의힘 대표로 당선되자, 정청래 더불어민주당 대표는 공공연히 국민의힘이 내란과 결별하지 않을 경우 정당해산을 청구해야 한다며 위협하고 있다.
다만 교섭단체도 구성하지 못한 군소정당에 당시 지지율이 진보정의당에 완전히 빼앗긴 통합진보당과는 달리 국민의힘은 민주정의당부터 이어져온 대한민국 보수의 큰집 역할을 하기에 당세가 매우 크고 지지기반이 매우 튼튼하다. 당장 12.3 비상계엄으로 윤석열 대통령이 파면되어 치러진 제21대 대통령 선거에서 김문수 후보가 득표율 41.15%로 선전했다. 2회 연속으로 탄핵당한 대통령을 배출한 정당의 후보가, 그것도 내란수괴 혐의를 받는 대통령 밑에서 장관까지 지낸 인물이 그로 인한 선거에서 이 정도 득표율을 올렸다는 것 자체가 대한민국에서 보수정당의 콘크리트 지지층이 얼마나 견고하고 튼튼한지 보여준다.[2] 따라서 위헌정당 해산 청구가 되는 순간부터 선고 시기까지 보수 정계와 보수 성향 지지자들의 미치는 반발과 저항은 상상을 초월할 것으로 보이며, 제1야당을 말살하려는 여당의 탄압으로 비추어질 가능성도 있다. 독재정권으로 악명 높던 유신정권, 5공정권마저 야당 해산을 시도조차 하지 않았다는 점에서 더더욱.[3]
3. 대한민국의 위헌정당해산제도
대한민국의 헌법이 인정하는 헌정 질서의 자체 보호 수단이자 정당 설립의 자유에 대한 보호 수단이다. 헌법적 가치질서를 제거하거나 침해할 목적으로 조직되거나 활동하는 정당을 헌법소송절차에 따라 해산함으로써 정당의 형식으로 조직된 헌법의 적으로부터 오는 상향식헌법침해를 방지하기 위한 헌법내재적 헌법보호수단이다.[4]
대한민국의 헌정질서를 무너뜨릴 위험이 있다고 여길 수 있는 불순세력이 정당의 형태를 조직하여 활동할 경우, 헌법에 따라 정부가 헌재에 해산을 제소하게 된다. 헌법이 열거하고 있는 국무회의 심의 대상이므로, 국무회의 심의를 거친다. 헌법재판소 심판 규칙 역시 증빙서류를 덧붙여 심판을 청구하도록 규정한다. 만일 그 조직이 정당이 아니라 법인, 조합, 기타 결사체일 경우에는 위헌정당해산제도가 작동하지 않으며, 그 대신 형사법이 작동하여 조치하게 된다.
대한민국의 위헌정당해산제도는 위헌정당해산제도에 따라서 해산하지 않으면 정당을 해산할 수 없다[5]는 점 때문에 정당 설립의 자유에 대한 보호수단도 된다. 실제로 한국의 위헌정당해산제도를 만든 것도 정당 해산을 위해서가 아니라 오히려 정당 설립의 자유를 지키기 위해서인데 1956년에 경무대 공보실장이던 오재경이 진보당의 정당 등록을 취소하는 것만으로 손쉽게 해산한 것 때문에 이를 막기 위해 4.19 혁명 이후 실행된 3차 개헌에서 도입했다. 당시에는 현재처럼 정부가 소추하고 헌법재판소가 심판하는 것으로 규정했는데[6] 5.16 군사정변으로 헌법이 무효화되면서 유명무실해졌다가, 1962년 5차 개헌으로 다시금 활성화되면서 이때 정당 설립의 자유에 관한 언급도 추가되었다. 당시에는 헌법재판소가 없어서 대법원이 위헌정당해산심판을 대신 했다.[7] 이후 7차 개헌으로 헌법위원회가 위헌정당해산심판을 했었고 9차 개헌으로 헌법재판소가 부활하면서 위헌정당해산심판을 맡게 되었다.
정당법 제44조(등록의 취소) ①정당이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 당해 선거관리위원회는 그 등록을 취소한다.
1. 제17조(법정시ㆍ도당수) 및 제18조(시ㆍ도당의 법정당원수)의 요건을 구비하지 못하게 된 때. 다만, 요건의 흠결이 공직선거의 선거일 전 3월 이내에 생긴 때에는 선거일 후 3월까지, 그 외의 경우에는 요건흠결시부터 3월까지 그 취소를 유예한다.
2. 최근 4년간 임기만료에 의한 국회의원선거 또는 임기만료에 의한 지방자치단체의 장선거나 시ㆍ도의회의원선거에 참여하지 아니한 때
3. 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 때[8]
②제1항의 규정에 의하여 등록을 취소한 때에는 당해 선거관리위원회는 지체 없이 그 뜻을 공고하여야 한다.
1. 제17조(법정시ㆍ도당수) 및 제18조(시ㆍ도당의 법정당원수)의 요건을 구비하지 못하게 된 때. 다만, 요건의 흠결이 공직선거의 선거일 전 3월 이내에 생긴 때에는 선거일 후 3월까지, 그 외의 경우에는 요건흠결시부터 3월까지 그 취소를 유예한다.
2. 최근 4년간 임기만료에 의한 국회의원선거 또는 임기만료에 의한 지방자치단체의 장선거나 시ㆍ도의회의원선거에 참여하지 아니한 때
3. 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 때[8]
②제1항의 규정에 의하여 등록을 취소한 때에는 당해 선거관리위원회는 지체 없이 그 뜻을 공고하여야 한다.
위헌정당해산제도에 의하지 않더라도 정당이 어떤 요건에 해당되면 등록이 취소될 수 있는데 바로 위의 정당법 제44조이다. 다만 1항 3호는 2014년에 위헌 판결(2012헌마431)이 내려지면서 실효되어 1항 1호와 2호에 해당될 경우에만 등록이 취소된다.
3.1. 정당해산심판
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정당해산심판에 관한 규정은 헌법재판소법 제55조부터 제60조까지. 헌법재판소 심판 규칙 제65조~제66조에 규정되어 있다. 이 외에 관한 사항들은 민사소송법에 관한 규정을 준용한다.헌법재판소법 제40조 제1항
위 준용규정에 대해서는 통합진보당이 헌법소원심판을 제기한 바 있으나, 헌법재판소는 준용규정이 헌법절차상 보완적 규정에 불과한 것으로 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는 것이 아니라고 보았다2014헌마7결정
사건번호는 '헌다'를 쓴다. 예) 2013헌다1
3.1.1. 정당해산심판의 청구
헌법재판소법 제55조(정당해산심판의 청구) 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 국무회의의 심의를 거쳐 헌법재판소에 정당해산심판을 청구할 수 있다.
제56조(청구서의 기재사항) 정당해산심판의 청구서에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다.
1. 해산을 요구하는 정당의 표시
2. 청구 이유
제56조(청구서의 기재사항) 정당해산심판의 청구서에는 다음 각 호의 사항을 적어야 한다.
1. 해산을 요구하는 정당의 표시
2. 청구 이유
정당해산심판의 청구는 정부가 그 당사자가 되며, 헌법재판소법 제25조에 의해 법무부장관이 정부를 대표하여 소송을 진행하게 된다. 그리고 문언상으로 보면 "청구할 수 있다"라고 되어 있으므로 해산심판의 청구는 재량행위이지 기속행위는 아니다.
3.1.2. 가처분
헌법재판소법 제57조(가처분) 헌법재판소는 정당해산심판의 청구를 받은 때에는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 피청구인의 활동을 정지하는 결정을 할 수 있다.
제58조(청구 등의 통지) ① 헌법재판소장은 정당해산심판의 청구가 있는 때, 가처분결정을 한 때 및 그 심판이 종료한 때에는 그 사실을 대한민국 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 한다.
② 정당해산을 명하는 결정서는 피청구인 외에 대한민국 국회, 정부 및 중앙선거관리위원회에도 송달하여야 한다.
제58조(청구 등의 통지) ① 헌법재판소장은 정당해산심판의 청구가 있는 때, 가처분결정을 한 때 및 그 심판이 종료한 때에는 그 사실을 대한민국 국회와 중앙선거관리위원회에 통지하여야 한다.
② 정당해산을 명하는 결정서는 피청구인 외에 대한민국 국회, 정부 및 중앙선거관리위원회에도 송달하여야 한다.
제57조에 따라 정당의 활동을 정지하는 가처분을 내릴 수 있다. 이 제57조에 대해서도 통합진보당이 헌법소원심판을 제기한 바 있으나, 헌법재판소는 위 규정이 정당활동의 자유를 침해하는 것이 아니라고 보았다.2014헌마7결정
유일한 정당해산심판인 통진당 해산심판 때도 정당활동정지 가처분이 있었으나 선고가 미뤄지다 종국결정 선고와 함께 만장일치로 기각되었다.
한편, 결정서의 통지는 국회, 정부, 중앙선관위 등에 하게 되는데, 정부의 경우 법무부장관에게 통지한다.
3.1.3. 심리
헌법재판소법 제30조(심리의 방식) ① 탄핵의 심판, 정당해산의 심판 및 권한쟁의의 심판은 구두변론에 의한다.
정당해산의 심판은 구두변론에 의한다
정당해산의 심판은 구두변론에 의한다
정당해산심판도 구두변론에 의한다.
3.1.4. 결정 등
헌법재판소법 제23조(심판정족수) ① 재판부는 재판관 7명 이상의 출석으로 사건을 심리한다.
② 재판부는 종국심리(終局審理)에 관여한 재판관 과반수의 찬성으로 사건에 관한 결정을 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다.
1. 법률의 위헌결정, 탄핵의 결정, 정당해산의 결정 또는 헌법소원에 관한 인용결정(認容決定)을 하는 경우
② 재판부는 종국심리(終局審理)에 관여한 재판관 과반수의 찬성으로 사건에 관한 결정을 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다.
1. 법률의 위헌결정, 탄핵의 결정, 정당해산의 결정 또는 헌법소원에 관한 인용결정(認容決定)을 하는 경우
- 인용(해산)
"피청구인 (정당명)을 해산한다."
- 기각
"이 사건 심판청구를 기각한다."
정당해산의 결정은 헌법재판소 재판관 9인 중 7인 이상이 참석한 상태에서 6인 이상이 인용결정을 하여야 인용된다. 5인이서만 인용하고 나머지는 기각결정을 하였을 때에는 과반수가 찬성하여도 해산청구는 기각된다. 그리고 정당해산 청구가 청구요건을 갖추지 못한 경우에는 각하결정을 하게 된다.
3.1.5. 정당해산 결정의 효력 등
헌법재판소법 제59조(결정의 효력) 정당의 해산을 명하는 결정이 선고된 때에는 그 정당은 해산된다.
제60조(결정의 집행) 정당의 해산을 명하는 헌법재판소의 결정은 중앙선거관리위원회가 「정당법」에 따라 집행한다.
제60조(결정의 집행) 정당의 해산을 명하는 헌법재판소의 결정은 중앙선거관리위원회가 「정당법」에 따라 집행한다.
헌법재판소의 결정에 의하여 정당은 해산된다. 그리고 정당법에 따라 중앙선거관리위원회가 그 해산을 집행하는데, 구체적으로는 다음과 같다.
정당의 등록은 말소되고 해산된 정당의 잔여재산은 국고에 귀속한다.정당법 제47조,제48조 제2항 또한 해산된 정당의 강령(또는 기본정책)과 동일하거나 유사한 것으로 정당을 창당하지 못하며정당법 제40조 같은 명칭은 정당의 명칭으로 다시 사용하지 못한다정당법 제41조 제2항
그 밖에, 헌법재판소의 결정에 따라 해산된 정당의 목적을 달성하기 위한 집회 또는 시위도 금지된다집회 및 시위에 관한 법률 제5조 제1항 제1호
정당해산심판제도는 기본적으로 모든 정당의 존립과 활동은 최대한 보장하되 민주적 기본질서를 수호하기 위하여 엄격한 요건과 절차를 충족하여 해산결정을 받은 위헌적인 정당을 국민의 정치적 의사형성 과정에서 미리 배제하는 것을 본질로 한다. (중략) 그렇다면 해산결정을 받은 정당이 국민의 정치적 의사형성 과정에 참여하는 것을 배제하기 위해서는, 그 이념과 정책을 실현하기 위한 활동을 직접적으로 행하는 지위에 있는 그 정당 소속 국회의원[9]을 국민의 정치적 의사형성 과정이 이루어지는 국회에서 배제하여야 하는 것은 당연한 논리적 귀결임과 동시에 방어적 민주주의 이념에 부합하는 결론이다. 따라서 위헌정당 해산결정의 효과로 그 정당의 추천 등으로 당선되거나 임명된 공무원 등의 지위를 상실시킬지 여부는 헌법이나 법률로 명확히 규정하는 것이 보다 바람직하나, 그와 같은 명문의 규정이 없더라도 위헌정당 해산결정에 따른 효과로 위헌정당 소속 국회의원은 국회의원직을 상실한다고 보아야 한다.
대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두39856 판결 <국회의원지위확인>
명문 규정엔 없더라도 소속 국회의원은 지역구와 전국구(비례대표)를 불문하고 법해석에 의거 국회의원직을 상실한다대법원 2016두39856대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두39856 판결 <국회의원지위확인>
원심은 국회의원이 국민의 정치적 의사형성에 관여하는 역할을 담당하는 반면 지방의회의원은 주로 지방자치단체의 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하는 행정적 역할을 담당하므로 지방의회의원은 국회의원과 그 역할에 있어 본질적인 차이가 있고, 헌법과 법률이 지위를 보장하는 정도도 다르며, 정당에 대한 기속성의 정도 또한 다르다고 판단하였다. (중략) 공직선거법 제192조 제4항은 소속정당이 헌법재판소의 정당해산결정에 따라 (강제)해산된 경우 비례대표지방의회의원의 퇴직을 규정하는 조항이라고 할 수 없으므로, 원고가 비례대표 전라북도 의회의원의 지위를 상실하였다고 볼 수 없다고 판단하였다. (중략)
이어서 원심은, 공직선거법 제192조 제4항은 소속정당이 헌법재판소의 정당해산결정에 따라 해산된 경우 비례대표지방의회의원의 퇴직을 규정하는 조항이라고 할 수 없으므로, 원고가 비례대표 전라북도 의회의원의 지위를 상실하였다고 볼 수 없다고 판단하였다. (중략) 위와 같은 원심판단에 상고이유 주장과 같이 공직선거법 제192조 제4항의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두39825 판결 <비례대표지방의회의원 퇴직처분 취소 등>
그러나 지방의회의원은 국회의원과는 본질적 차이가 있고, 공직선거법 제192조 제4항을 적용할 수 없음을 이유로 지위를 당연 상실하지 않는다는 판례가 있다.대법원 2016두39825이어서 원심은, 공직선거법 제192조 제4항은 소속정당이 헌법재판소의 정당해산결정에 따라 해산된 경우 비례대표지방의회의원의 퇴직을 규정하는 조항이라고 할 수 없으므로, 원고가 비례대표 전라북도 의회의원의 지위를 상실하였다고 볼 수 없다고 판단하였다. (중략) 위와 같은 원심판단에 상고이유 주장과 같이 공직선거법 제192조 제4항의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.
대법원 2021. 4. 29. 선고 2016두39825 판결 <비례대표지방의회의원 퇴직처분 취소 등>
3.1.6. 본안판단
본안판단은 비례의 원칙에 입각한 심사를 하게 된다. 다만, 정당의 자유는 최대한 보장되어야 한다는 전제 하에 심판하게 된다. 또한 이 때의 비례의 원칙은 통상적으로 헌법재판에서 기능하는 위헌심사의 척도가 아니라, 정당해산결정의 헌법적 요건에 해당하는지 측면으로 검토한다.[10]3.2. 사례
한국의 경우 판례는 통합진보당 해산(2013헌다1) 단 하나뿐이다. 대한민국 정부는 2013년에 통합진보당에 대해 위헌정당해산제도를 처음으로 적용하여 헌법재판소에 해산을 청구했다. 그리고 2014년 12월 19일, 헌재가 통합진보당의 해산을 결정하였다. 헌법재판소는 이와 함께 통합진보당 소속 국회의원의 자격을 상실시켰다.지방의원에 대해서는 헌재가 별도 결정을 내리지 않았으나, 해산 결정 이후 중앙선거관리위원회에서는 지역구는 무소속으로 의원직을 유지하고, 비례대표에 대해서는 박탈 결정을 내렸다. 그러나 해당자들이 법원에 지위 확인 소송을 냈고, 소송이 인용되어서 이들의 임기가 만료될 때까지 의원직은 유지되었다.
4. 독일의 위헌정당해산제도
(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.
(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.
(3) Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen. Wird der Ausschluss festgestellt, so entfällt auch eine steuerliche Begünstigung dieser Parteien und von Zuwendungen an diese Parteien.
(4) Über die Frage der Verfassungswidrigkeit nach Absatz 2 sowie über den Ausschluss von staatlicher Finanzierung nach Absatz 3 entscheidet das Bundesverfassungsgericht.
(5) Das Nähere regeln Bundesgesetze.
(1) 정당은 국민의 정치적 의사 형성에 참여한다. 정당의 설립은 자유이다. 정당의 내부질서는 민주주의적 원칙에 부합하여야 한다. 정당은 자금의 출처와 사용, 그리고 재산상황을 공개하여야 한다.
(2) 그 목적이나 추종자의 행태에서 자유민주적 기본질서를 침해 또는 부인하거나 독일연방공화국의 존립을 위태롭게 하는 정당은 위헌이다.
(3) 그 목적이나 추종자의 행태에서 자유민주적 기본질서를 침해 또는 부인하거나 독일연방공화국의 존립을 위태롭게 하는 정당은 국가의 재정지원에서 배제된다. 배제가 확정되면, 이 정당에 대한 조세 우대 및 그에 제공된기부금에 대한 조세 우대도 폐지한다.
(4) 제2항에 따른 위헌성 문제 및 제3항에 따른 국가의 재정지원 배제에 관하여는 연방헌법재판소가 결정한다.
(5) 자세한 사항은 연방법률로 정한다.
독일연방공화국 기본법 제21조
(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.
(3) Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen. Wird der Ausschluss festgestellt, so entfällt auch eine steuerliche Begünstigung dieser Parteien und von Zuwendungen an diese Parteien.
(4) Über die Frage der Verfassungswidrigkeit nach Absatz 2 sowie über den Ausschluss von staatlicher Finanzierung nach Absatz 3 entscheidet das Bundesverfassungsgericht.
(5) Das Nähere regeln Bundesgesetze.
(1) 정당은 국민의 정치적 의사 형성에 참여한다. 정당의 설립은 자유이다. 정당의 내부질서는 민주주의적 원칙에 부합하여야 한다. 정당은 자금의 출처와 사용, 그리고 재산상황을 공개하여야 한다.
(2) 그 목적이나 추종자의 행태에서 자유민주적 기본질서를 침해 또는 부인하거나 독일연방공화국의 존립을 위태롭게 하는 정당은 위헌이다.
(3) 그 목적이나 추종자의 행태에서 자유민주적 기본질서를 침해 또는 부인하거나 독일연방공화국의 존립을 위태롭게 하는 정당은 국가의 재정지원에서 배제된다. 배제가 확정되면, 이 정당에 대한 조세 우대 및 그에 제공된기부금에 대한 조세 우대도 폐지한다.
(4) 제2항에 따른 위헌성 문제 및 제3항에 따른 국가의 재정지원 배제에 관하여는 연방헌법재판소가 결정한다.
(5) 자세한 사항은 연방법률로 정한다.
독일연방공화국 기본법 제21조
독일은 기본법 제21조를 통해 정당 설립의 자유 및 위헌 정당에 대한 해산을 규정하고 있다. 한국처럼 독일의 자유민주적 기본질서를 무너뜨릴 위험이 있다고 여길 수 있는 불순세력이 정당의 형태를 조직하여 활동한다면 연방헌법재판소에 해산을 청구할 수 있다.
독일에서 위헌정당해산제도는 Parteiverbot(정당 금지)이라고 칭하는데 현대 독일에서는 특정 정당을 금지하고 해산할 수 있는 수단이 기본법 21조에 규정된 연방헌법재판소의 위헌정당 지정밖에 없으므로 위헌정당해산제도 그 자체를 나타내는 의미로도 쓴다.
4.1. 정당해산심판
한국에서 위헌정당해산 청구 주체가 정부로 통일되어있는 것과는 달리 독일은 연방헌법재판소법에 따라 정부뿐만 아니라 연방하원, 연방상원도 청구가 가능하고, 둘 이상의 기관이 합동으로 청구하는 것도 가능하다. 독일 내 특정 주에서만 활동하는 정당이라면 주 정부 및 주 의회도 해당 정당에 대해 연방헌법재판소에 해산 청구를 낼 수 있다. 피청구된 정당은 대리인을 선정해 청구가 기각되어야 할 이유를 제시하는 변론을 할 수 있다.청구와 변론이 끝나고 연방헌법재판소는 피청구된 정당이 위헌인지 아닌지(청구를 인용할지 아닐지)에 대해 결정한다. 위헌임이 결정되면(청구 인용) 해당 정당은 즉각 해산되고 정당의 재산은 국가에 몰수되며, 해산된 정당과 유사한 목적을 가진 정당의 창설이 금지된다. 그리고 해산된 정당에 소속된 모든 국회의원 및 지방의원들은 의석을 상실한다.
독일에서는 자유민주적 기본질서를 위협하는 정당을 위헌정당으로 지정해 해산하는 것 말고도 위헌정당 해산과 동일한 절차로 국가의 재정지원에서 배제하는 것 역시 가능하다. 해당 사항은 독일 기본법 제21조 3항에 규정되어 있다. 이 사항은 2017년에 독일 민족민주당(현 조국당)에 대한 위헌정당 해산 청구를 연방헌법재판소가 기각하면서 자유민주적 기본질서를 위협하는 정당에 대한 대응방안으로 권고한 것으로, 정치권에서도 이를 수용하여 기본법을 개정해 해당 절차를 마련했다. 개정된 기본법에 따라 2019년에 독일 정부와 연방하원 및 연방상원이 합동으로 조국당을 재정지원에서 배제하도록 하는 청구가 이뤄졌고, 2024년에 연방헌법재판소에 인용되어 독일 정부의 재정 지원 대상에서 제외되었다.
4.2. 사례
독일에서는 위헌정당해산제도에 따라 1952년에 독일 사회주의 국가당을, 1956년에 독일 공산당을 해산한 바 있다.- 1952년 독일 사회주의 국가당에 대한 해산 청구: 인용
해당 사례는 1951년에 연방정부가 연방헌법재판소에 청구한 것으로써, 연방정부는 청구 이유로 사회주의 국가당이 민주주의의 제원칙에 합치하지 않는다는 것과 내부 질서가 지도자 원리를 바탕으로 하고 있다는 것을 들었다. 연방정부는 이를 볼 때 사회주의 국가당은 나치당의 후계정당이며, 나치당과 동일 내지 유사한 목적을 추구하고 있는 것으로 자유민주적 기본질서를 폐제할 것을 의도하고 있다고 주장했다. 1952년에 연방헌법재판소는 연방정부의 청구를 인용해 사회주의 국가당을 해산했다. - 1956년 독일 공산당에 대한 해산 청구: 인용
해당 사례는 1951년에 연방정부가 연방헌법재판소에 청구한 것으로써, 연방정부는 청구 이유로 독일 공산당이 자유민주적 기본질서를 위협하는 마르크스-레닌주의의 이론을 따르고, 또한 그 구체적 목표와 당원의 행동에 비추어 자유민주적 기본질서를 침해하는 것일 뿐 아니라 폐제하려고 하며, 아울러 민족 재통일 강령에 따라 동독 및 소련의 지원을 얻어 폭력적인 방식으로 자유민주적 기본질서를 위협하고 있음을 들었다. 1956년에 연방헌법재판소는 연방정부의 청구를 인용해 독일 공산당을 해산했다. 이 결정은 큰 논란이 되었으며, 서독은 1968년에 동독 및 소련과의 관계 개선 과정에서 1956년 해산된 독일 공산당과는 별개의 조직이어야 한다는 전제조건 하에서 공산당의 활동을 다시 허가했다.
그 외에도 독일에는 다음과 같은 위헌정당해산 청구가 있었으나 모두 실패했다.
- 1993년 민족주의명부(Nationale Liste : NL)에 대한 해산 청구: 각하
해당 사례는 함부르크 주 정부가 연방헌법재판소에 청구한 것이며, NL은 극우주의 정치조직이었다. 그러나 연방헌법재판소는 이들 정당이 조직의 범위와 강도, 당원의 수 및 공적인 활동의 측면에서 볼 때 정치적 의사의 형성에 영향을 미치려는 목적의 진지성이 충분하지 못하다는 이유로 정당해산심판의 대상인 독일 정당법 제2조 제1항의 정당으로 인정할 수 없다고 하여 청구를 각하하였다. 다만 NL은 독일 기본법 제9조(헌법적 질서 또는 국제우호의 사상에 적대적인 결사의 금지)에 따라 함부르크 주 내무부로부터 금지 처분을 받았다. - 1993년 자유 독일 노동자당(Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei : FAP)에 대한 해산 청구: 각하
해당 사례는 독일 연방정부와 독일 연방상원이 연방헌법재판소에 청구한 것이며, FAP 역시 극우주의 정치조직이었다. 그러나 연방헌법재판소는 NL과 같은 이유로 청구를 각하하였다. FAP 역시 독일 기본법 제9조에 따라 연방 내무부로부터 금지 처분을 받았다. - 2003년 독일 민족민주당(NPD)에 대한 해산 청구: 기각
해당 사례는 연방정부와 연방하원 및 연방상원이 합동으로 위헌정당 해산을 청구했다. 그러나 심리 과정에서 NPD 내부 서클 일부가 독일 연방헌법수호청의 스파이라는 사실이 밝혀지면서 심리가 중단되었고, 연방헌법재판소는 민족민주당이 네오나치즘을 추종하지만 법의 테두리 속에서 활동하며 그것을 뒤집으려는 폭력적인 시도나 주장을 하지는 않기 때문에 해산은 부적절하다며 청구를 기각하였다. - 2017년 독일 민족민주당(NPD)에 대한 해산 청구: 기각
해당 사례 역시 연방정부와 연방하원 및 연방상원이 합동으로 위헌정당 해산을 청구했다. 그러나 2003년과 마찬가지로 기각되었는데, NPD의 정치적 의의가 주와 연방 차원에서 사실상 전무하고, 따라서 정당이 헌법질서에 중대한 위협을 가할 가능성이 없다는 것이 결정의 이유였다. 다만 연방헌법재판소는 NPD가 “신나치즘과의 연계성”과 “반유대주의가 정당 이념의 구조적 요소였다”는 논거를 들어 NPD가 이념상 위헌임을 사실상 인정했다.
5. 기타 국가의 사례
- 튀르키예에도 위헌정당 해산 제도가 있는데 정부에서 헌법재판소에 청구하고, 헌법재판소에서 인용 혹은 기각한다. 사유를 보면 정교분리 원칙 위반과 영토의 순수성, 국가의 일체성에 대한 위협이 주를 이루고, 주로 공산주의/사회주의 정당이나 쿠르드족 정당, 종교정당이 위헌정당 해산의 대상이 되어왔다. 이런 식이라 위헌정당 해산제도가 반대파 탄압의 수단으로 남용된다는 비판의 대상이 되었다.
- 태국에서도 정당에 대한 해산 제도가 있으며, 정부가 청구하고 헌법재판소에서 인용 혹은 기각한다. 하지만 독일이나 한국과는 달리 헌법 위배가 아닌 일반 법률 위배만으로도 해산 청구와 인용이 가능하며, 반대파 탄압의 수단으로 남용된다는 비판을 받는다. 2007년 잉락 친나왓의 오빠인 탁신 친나왓 총리가 이끄는 타이락타이당이 쿠데타로 전복되자 이 당을 5월 30일 군법재판소에서 선거법 위반으로 해산하였고, 뒤이어 총선거로 압승한 인민권력당(국민의 힘)마저 선거법 위반으로 해산되었다. 2008년에는 찻타이와 마치마티파타야가 선거법 위반으로 해산되었으며 이후 2020년 2월 21일 미래전진당이 헌법재판소에서 선거법 위반으로 해산되면서 태국 정당사에서 5번째 사례가 되었다. 이후 미래전진당은 행동전진당이 되면서 사실상 후계정당이 되었으나, 입헌군주제 전복 시도라는 이유로 2024년 8월 7일에 해산되었다.
- 스페인에서는 정당법에 정당의 강제 해산에 대한 절차가 규정되어 있다. 정당이 폭력이나 테러 활동 등을 통해 헌법질서를 교란할 경우 정당은 강제 해산의 대상이 될 수 있으며, 정부와 검찰이 대법원에 정당 해산을 청구할 수 있다. 그러나 정부나 검찰뿐만 아니라 의회(상원, 하원)에서도 특정 정당에 대하여 정부가 정당해산심판을 청구하도록 요청할 수 있으며, 이 때 정부는 국무회의를 통해 사전 심의를 거친 후 정당해산 요건에 해당되면 정식으로 이를 제소하여야 한다. 제소가 되면 대법원은 특별재판부를 구성해 심리한다. 그 외에도 스페인의 정당은 형법에 따라 불법정당이라고 판단될 경우에도 정당해산심판 청구가 가능한데 이 경우에는 일반 형사재판부에서 정당해산심판을 관장한다.[11]
스페인에서는 2003년에 ETA와 연계된 바스크 분리주의 정당 "바타수나"에 대해 정부와 검찰이 합동으로 정당해산을 청구했으며, 대법원이 이를 인용해 해산 명령을 내린 바 있다.#
6. 관련 저서
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[1] 통합진보당과 이념적, 정치적으로 완벽하게 대척점에 있는 자유통일당은 통합진보당도 하지 않았던 법원 파괴를 저질렀다. 그런 자유통일당을 위헌정당으로 강제 해산해 봤자 그들에게는 사랑제일교회라는 또 다른 구심점이 있다. 아무리 사랑제일교회가 극우 성향의 사이비 정치단체로 변질되었다고 해도 그들이 명목상 종교단체이기 때문에 정부가 사랑제일교회를 무리하게 해산 시도할 경우 대한민국 헌법 20조에 위배되어 오히려 정부가 위헌정권으로 몰릴 소지가 있다. 설사 사랑제일교회까지 해산되어도 그 구성원들이 모두 처벌받는 것은 아니기 때문에 실질적으로 동일한 조직을 만들어 활동하는 것을 제재할 방법이 없다.[2] 하지만, 그렇다고 저들이 전부 콘크리트 지지층이라고 보기에는 어려운 것이, 이재명 대통령에 대한 단순 반발심 차원에서 역지지를 보낸 경우도 다수 있다.[3] 단, 박정희 정권과 전두환 정권은 집권 중 정당해산을 시도하지는 않았으나 각각 5.16 군사정변과 5.17 내란 직후 계엄포고령을 통해 민주당, 신민당, 자유당이나 민주공화당, 신민당, 민주통일당 등 기존 정당을 강제해산하고 몇년간 주요정치인의 정치활동을 금지한 바 있다. 이에 따라 11대 총선 같은 경우 여당 공천신청자가 야당 공천을 받는 등 사실상 야당 없이 치러졌다가 12대 총선 직전에야 정치활동금지가 해제되었다.[4] 허영, p.91. 이하 서술된 내용에 대해서는 동 저자의 《한국헌법론》(9/e)을 출처로 함.[5] 정확히는 강제로 해산할 방법이 위헌정당해산심판을 통하는 것 외에 없다고 해야 맞다. 중앙선거관리위원회가 등록취소를 하는 등, 해산 외의 방법으로 정당이 사라질 수가 있기 때문. 다만 이런 식으로 등록취소가 되려면 정당이 4년간 선거에 참여하지 않아야 하기 때문에 멀쩡하게 정치활동하는 정당은 해당사항이 없다.[6] 이때는 의원내각제를 실시하던 시기였는데 정부가 독자적으로 결정해서 소추하는 게 아니라 상징적 국가원수인 대통령의 승인을 받아서 소추하도록 되어 있었다.[7] 다시금 대통령이 국가원수와 정부수반을 겸하는 대통령제로 회귀했으므로 다른 조건 없이 정부가 제소한다고만 명시되었다.[8] 단순위헌, 2012헌마431, 2012헌가19(병합) 2014. 1. 28. 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정된 것) 제44조 제1항 제3호는 헌법에 위반된다.[9] 지역구와 전국구(비례대표)를 불문[10] 2013헌다1[11] 문현진, 스페인 「정당기본법」에 관한 연구-정당해산절차를 중심으로-