||<-5><height=20><tablebordercolor=#7f7377><width=50%><tablewidth=100%><tablebgcolor=#fff,#191919><rowbgcolor=#7f7377,#8b8084> 법령등 ||<width=40%> 법령등이 아닌 것 ||
| 법령 | 법령이 아닌 것 | ||||
| 헌법 | 법률 | 법규명령[1] | 법령보충적 행정규칙[3] | 자치법규[4] | 행정규칙[5] |
| 법령에 해당하는 규칙[2] | 법규명령형식의 행정규칙[6] | ||||
| 조약 | 법령등이 아닌 자치규범[7] | ||||
1. 개요
대한민국헌법 제117조
① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
지방자치법
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제30조(조례와 규칙의 입법한계) 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다.
제31조(지방자치단체를 신설하거나 격을 변경할 때의 조례·규칙의 시행) 지방자치단체를 나누거나 합하여 새로운 지방자치단체가 설치되거나 지방자치단체의 격이 변경되면 그 지방자치단체의 장은 필요한 사항에 관하여 새로운 조례나 규칙이 제정·시행될 때까지 종래 그 지역에 시행되던 조례나 규칙을 계속 시행할 수 있다.
제34조(조례 위반에 대한 과태료) ① 지방자치단체는 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다.
② 제1항에 따른 과태료는 해당 지방자치단체의 장이나 그 관할 구역의 지방자치단체의 장이 부과·징수한다.
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제30조(조례와 규칙의 입법한계) 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다.
제31조(지방자치단체를 신설하거나 격을 변경할 때의 조례·규칙의 시행) 지방자치단체를 나누거나 합하여 새로운 지방자치단체가 설치되거나 지방자치단체의 격이 변경되면 그 지방자치단체의 장은 필요한 사항에 관하여 새로운 조례나 규칙이 제정·시행될 때까지 종래 그 지역에 시행되던 조례나 규칙을 계속 시행할 수 있다.
제34조(조례 위반에 대한 과태료) ① 지방자치단체는 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다.
② 제1항에 따른 과태료는 해당 지방자치단체의 장이나 그 관할 구역의 지방자치단체의 장이 부과·징수한다.
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
條例 / Local ordinance
지방의 사무를 운영하기 위하여 각 지방자치단체의 의회가 제정하는 법규범. 즉, 국가에 법률이 있다면, 지방자치단체엔 조례가 있다고 할 수 있다.
2. 내용
사실상 상위 법규범(헌법, 법률, 명령)에 위반되지 않는 지방 사무에 해당하는 모든 것에 대하여 입법이 가능하다. 헌법 117조 1항에 의하면, 지방자치단체는 주민 복리, 재산 관리를 목적으로 하는 자체 규칙을 입법할 수 있도록 규정하고 있으며, 이는 헌법에 명시된 제도로서 보장되고 있다.법률이 조례로 정하도록 한 사항들도 매우 많이 있다. 자치구가 아닌 구와 읍·면·동, 리의 폐치, 분합, 행정면이나 행정동·리의 설치는 그 대표적인 예이다.[1]
일본의 경우 지방자치법에서 조례를 위반한 자를 징역, 벌금, 구류 등 형사처벌을 할 수 있도록 하여 조례 위반을 해도 범죄력에 남는다. 즉 벌칙이 있는 조례 위반자도 형사법 위반자와 같이 범죄자다. 그러나 대한민국은 조례에서 벌칙으로 형사처벌을 할 경우, 그를 허용하는 법률이 제정되어야 해 사실상 조례 위반으로 범죄 경력에 포함되지는 않는다.
3. 한계
지방사무에 대한 모든 것이 입법의 대상이 될 수 있으나, 법질서의 통일성을 유지하기 위하여 조례의 내용이 상위법을 위반해서는 안 된다.[2] 즉 상위법이 명백하게 금지하거나 제한하는 내용을 뒤집는 입법은 불가능하다는 의미. 예를 들어, 어떤 시 의회에서 "내 집 앞을 내가 직접 청소하는 주민에게, 시청은 50만원의 보조금을 지원할 수 있다" 라는 조례가 입안되었고 실제로 시행되었다고 쳤을 때, 만약 국회에서 "지자체가 중앙정부 허가 없이 함부로 보조금을 지급하는 것을 금지한다" 라는 법률을 제정한다면 별도의 동의가 없는 한 그 조례는 무효가 될 수 있는 것이다.국가의 사무가 지방자치단체장에게 위임되는 국가위임사무의 경우에는 지방자치단체의 사무가 아니고 지방자치단체장은 그 국가사무의 수행에 있어서 국가기관의 지위에 있으므로 조례로서 그 사무를 규율할 수 없다. 그렇지만 법률이 명시적으로 조례에 권한을 위임한 경우에는 당연히 가능한데 이를 위임조례라 한다.[3]
또한 헌법상 대한민국에선 국민의 권리를 제한(예를들면 공공장소의 흡연 금지)하거나 의무를 새롭게 부과하는 사안(예컨대 새로운 세금 부과 등)은 법률을 통해 제한하도록 규정하고 있으므로, 조례가 자체적으로 주민들의 권리를 제한하는 사안을 담고 있으면 무효가 된다. (1000만원 이하의 과태료 부과는 가능하다.) 다만, 상위법에서 그렇게 하도록 위임한다면 가능한데, 예를들면 국민건강증진법에서 흡연금지구역과 과태료 액수를 각 지자체의 조례로 정하도록 위임한 것이 있다.[4]
지방분권 정책이 시행되는 일부 외국의 경우에는 조례가 법률만큼 강력한 힘을 지니거나 지방의회의 입법권이 매우 폭넓은 경우도 있다. 예를 들면 어떤 지역에서는 아무 제한 없는 행위가 옆 동네에서는 징역이나 구류에 처해질 수 있다던가 하는 식이다. 연방 국가는 말할 것도 없고, 일본도 이에 해당[5]한다. 연방 국가에서 주 정부의 법령은 말 그대로 주 법과 주지사 명령이다. 연방법과 별도로 적용되는 똑같은 법인 것이다.
쉽게 말해 우리나라의 조례는 법에서 허용한 틀 내에서 자유를 갖는 화이트리스트 제도이고 연방 국가나 일본등의 조례는 법에서 제한한 내용을 제외한 모든 자유를 갖는 블랙리스트제도라고 생각하면 쉽다.
4. 조례의 발의 또는 제정 등 청구
조례안은 일정 수 이상의 지방의회의원이나 위원회 또는 지방자치단체장이 발의한다(지방자치법 제66조 제1항, 제2항)또한, 일정 수 이상의 주민이 지자체장에게 조례의 제정과 개폐를 청구할 수도 있다.
4.1. 조례의 발의
의원이 조례안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시하여야 한다(같은 법 제66조 제4항).그리고, 의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 의회에서 의결된 조례안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다(같은 조 제5항).
4.2. 조례의 제정 등 청구
4.2.1. 요건
19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(선거권이 없는 자는 제외한다)은 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다(지방자치법 제15조 제1항).- 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민[6]- 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
조례로 정할 수 있는 주민 수의 범위는 다음과 같다(같은 항).
한편, 이러한 19세 이상의 주민 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 외국인등록표에 의하여 산정한다(같은 조 제10항).
그러나, 다음 각 호의 사항은 조례의 제정 등 청구대상에서 제외한다(같은 조 제2항).
- 법령을 위반하는 사항
- 지방세·사용료·수수료·부담금의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항
- 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항
4.2.2. 절차
지방자치단체의 19세 이상의 주민이 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구하려면 청구인의 대표자를 선정하여 청구인명부에 적어야 하며, 청구인의 대표자는 조례의 제정안·개정안 및 폐지안(이하 "주민청구조례안"이라 한다)을 작성하여 제출하여야 한다(지방자치법 제15조 제3항).지방자치단체의 장은 조례의 제정 등의 청구를 받으면 청구를 받은 날부터 5일 이내에 그 내용을 공표하여야 하며, 청구를 공표한 날부터 10일간 청구인명부나 그 사본을 공개된 장소에 갖추어두어 열람할 수 있도록 하여야 한다(같은 조 제4항).
청구인명부의 서명에 관하여 이의가 있는 자는 위 열람기간에 해당 지방자치단체의 장에게 이의를 신청할 수 있다(같은 조 제5항).
지방자치단체의 장은 이러한 이의신청을 받으면 위 열람기간이 끝난 날부터 14일 이내에 심사·결정하되, 그 신청이 이유 있다고 결정한 때에는 청구인명부를 수정하고, 이를 이의신청을 한 자와 청구인의 대표자에게 알려야 하며, 그 이의신청이 이유 없다고 결정한 때에는 그 뜻을 즉시 이의신청을 한 자에게 알려야 한다(같은 조 제6항).
지방자치단체의 장은 위와 같은 이의신청이 없는 경우 또는 위와 같이 모든 이의신청에 대하여 위와 같은 결정이 끝난 경우 조례의 제정 등 청구가 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고, 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하되, 수리 또는 각하 사실을 청구인의 대표자에게 알려야 한다(같은 조 제7항).
이러한 청구서 등의 서식은 행정안전부령으로 정하는데(같은 법 시행령 제27조), 이에 따라 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구 등의 서식에 관한 규칙이 제정되어 있다.
4.2.3. 주민청구조례안의 부의
지방자치단체의 장은 조례의 제정 등의 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 주민청구조례안을 지방의회에 부의하여야 하며, 그 결과를 청구인의 대표자에게 알려야 하고(지방자치법 제15조 제9항), 주민청구조례안에 대하여 의견이 있으면 주민청구조례안을 지방의회에 부의할 때 그 의견을 첨부할 수 있다(같은 법 제15조의2 제1항).5. 제정 절차 등
조례의 제정, 공포 절차도 법률의 제정 절차와 꽤 비슷하다.5.1. 조례안예고
지방의회는 심사대상인 조례안에 대하여 5일 이상의 기간을 정하여 그 취지, 주요 내용, 전문을 공보나 인터넷 홈페이지 등에 게재하는 방법으로 예고할 수 있다(지방자치법 제66조의2 제1항).조례안예고의 방법, 절차, 그 밖에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다(같은 조 제2항).
5.2. 의결전 절차
지방의회는 새로운 재정부담을 수반하는 조례를 의결하려면 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다(지방자치법 제132조).주민청구조례안이 심사 안건으로 부쳐진 경우에는, 지방의회는 이를 의결하기 전에 청구인의 대표자를 회의에 참석시켜 그 청구취지(청구인의 대표자와의 질의·답변을 포함한다)를 들을 수 있다(같은 법 제15조의2 제2항).
이러한 주민청구조례안의 심사절차에 관하여 필요한 사항은 지방의회 회의규칙으로 정한다(같은 조 제3항).
5.3. 의결한 조례안의 이송
조례안이 지방의회에서 의결되면 의장은 의결된 날부터 5일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이를 이송하여야 한다(지방자치법 제26조 제1항).5.4. 감독기관에의 보고 등
조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 경우 지방의회에서 이송된 날부터 5일 이내에 시·도지사는 행정자치부장관에게, 시장·군수 및 자치구의 구청장은 시·도지사에게 그 전문(全文)을 첨부하여 각각 보고하여야 하며, 보고를 받은 행정자치부장관은 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다(지방자치법 제28조).5.5. 공포 또는 재의요구 등
지방자치단체의 장은 지방의회가 의결한 조례안을 이송받으면 20일 이내에 공포하여야 한다(지방자치법 제26조 제2항).다만, 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안에 대하여 이의가 있으면 위 공포기간 내에 이유를 붙여 지방의회로 환부(還付)하고, 재의(再議)를 요구할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 조례안의 일부에 대하여 또는 조례안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다(같은 법 제26조 제3항).
교육·학예에 관한 조례의 경우, 교육감이 공포 또는 재의요구 등을 하게 된다(지방교육자치에 관한 법률 제3조, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제70조)
그 밖에, 감독기관의 재의요구 지시 등에 관해서는 재의요구권 문서 참조.
5.6. 조례의 확정 등
5.6.1. 일반적인 경우
지방자치단체의 장이 조례안을 이송받고서 20일 이내에 공포하지 아니하거나 재의요구를 하지 아니할 때에는 그 조례안은 조례로서 확정된다(지방자치법 제26조 제5항).지방자치단체장의 재의요구를 받은 지방의회가 재의에 부쳐 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 조례로서 확정된다(같은 조 제4항).
감독기관의 재의요구에 따른 재의의 경우에도, 지방자치단체장의 요구에 대하여 재의의 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 조례안은 확정된다(지방자치법 제172조 제2항),
5.6.2. 확정된 조례의 공포 등
지방자치단체의 장은 확정된 조례를 지체 없이 공포하여야 한다(지방자치법 제6항 전문).그러나, 조례가 공포되지 않아 확정된 후 또는 재의결된 확정조례가 지방자치단체의 장에게 이송된 후 5일 이내에 지방자치단체의 장이 공포하지 아니하면 지방의회의 의장이 이를 공포한다(같은 항 후문).
지방자치단체의 장이 조례를 공포한 때에는 즉시 해당 지방의회의 의장에게 통지하여야 하며, 지방의회의 의장이 조례를 공포한 때에는 이를 즉시 해당 지방자치단체의 장에게 통지하여야 한다(같은 조 제7항).
조례는 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 지나면 효력을 발생한다(같은 조 제8항). 그러나 대개는 명문으로 시행일을 정함이 일반이다.
5.7. 조례안의결무효확인 소송
재의요구권 문서 참조.6. 여담
분류:영국의 구법 중에 "○○조례"라는 것들이 있는데, 실은 오역이다. "act"란 영국 의회(국회)에서 제정한 법률을 말한다.7. 관련 문서
[1] 이에 반하여 지방자치단체 자체의 폐치, 분합은 법률로 정하도록 되어 있다.[2] 상위법 우선의 원칙[3] 윗 문단의, 자치사무 및 단체사무에 대하여 제정하는 조례를 자치조례라 한다.[4] 예를 들어 서울시엔 간접흡연 피해방지 조례가 입법되어 있고 이 조례를 근거로 단속을 하고 과태료를 부과한다.[5] 일본의 경우, 상위법과 상충되는 부분이 있다고 하더라도 그 상위법이 조례가 규정하는 특정한 사안에 대해 구체적으로 적시하지 않고 방기하는 경우라면 조례가 상위법에 반하는 내용을 담아 주민의 권리를 제한할 수 있다는 최고재판소 판결이 나온 도쿠시마시 공안 조례 사건이 있다.[6] 현재는 '재외국민의' 국내거소신고 제도가 폐지되었으므로(주민등록으로 통합), 지방자치법 제15조 제1항 제2호는 더 이상 적용이 없게 되었다.[7] 인구 50만 이상 도시는 거의 1만명으로 통일되어 있다. 100만명을 넘은 도시는 1만 5000명.