최근 수정 시각 : 2019-07-15 01:48:16

민간투자사업

민자사업에서 넘어옴

1. 개요2. 상세3. 민간투자사업의 투자 구조4. 민간투자사업의 사업방식
4.1. 임대형 민자사업(BTL)4.2. 수익형 민자사업(BTO)4.3. 그 외 방식
5. 민간투자사업의 최대 수혜자는 누구인가?6. 기타 민자사업의 문제점 7. 현재 국내에서 민간투자사업으로 지어진것이나 지어지고 있는것들

1. 개요

주로 민간자본이 사회간접자본(SOC)에 투자하는 사업을 민간투자사업이라고 하며, 줄여서 BTL, BTO, 민자사업(간투자사업)이라고 불린다.

2. 상세

기본적인 개념은 이렇다. 먼저 정부나 공공기관이 사업을 추진할 충분한 예산이 없다. 그런데 "이걸 민간 기업이 건설하고 우리는 그걸 빌려서 쓰면 어떨까?"라는게 기본적인 아이디어다. 이상적으로 해당 시설을 통한 수입이 충분히 발생한다면 민자사업자에게 임대료를 주고, 정부는 돈을 버는 윈윈 전략이 된다.

이처럼 잘 운용된다면 괜찮은 시스템으로 보이고 실제로도 그렇지만, 현실은 시궁창. 현재 대한민국 정부가 벌여놓은 대부분의 민간투자사업들은 수익성이 별로라 정부가 떠맡기 싫은 걸 최저수입보장을 끼워서 억지로 민간에 떠넘긴 형태다. 즉, 돌려막기라는 것. 기업도 당연히 수익성이 적은 사업을 싫어하기 때문에, 정부에서 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee)을 해주었다. 그러나 민자사업의 수익성이 예상보다 떨어져 MRG비용이 지나치게 많이 발생했기 때문에, 현재 MRG제도는 폐지된 상태. 다만 소급적용은 되지 않아, 현재 민간이 운영중인 시설의 MRG비용은 계속해서 지출되고 있다. 아주 재수가 나쁜 경우에는 최소운영수입보장 해 주는 것보다 그냥 정부가 일시불로 구입하는 게 싸게 막히는 경우까지 있었다. 현재는 비용보전방식(Standard Cost Support) 등으로 바뀌어, 신규 사업에서의 정부의 부담은 줄어든 상태.

일단 이용요금이 크고 아름답다. 이게 시민이 느끼는 최대 문제점.[1] 뭐 그래봤자 옆 나라 사철들만 하겠냐만은... 민자사업으로 건설된 시설의 이용요금이 비싼 건 사실이지만, 사실 '민간 기업들이 자기들 배불리려고 멋대로 바가지를 씌운다' 라는 인식은 잘못된 것이다. 본래 사회기반시설은 세금을 들여 건립하지만, 재정이 모자라 민간 자본을 끌어들인 것이므로 민간 사업자들은 운영 기간 동안 자기들이 들인 돈을 어떻게든 회수하여야 하기 때문. 운영이 끝나면 사업자는 돈 한 푼 받지 못하고 모든 권리를 국가에 반납하여야 한다. 말하자면 원래 세금을 내서 지어야 할 것을 미리 내지 않고 이용할 때마다 추가비용을 부담하는 식이지만, 시민들 입장에서는 국가의 재정 집행보다는 직접 자기 지갑에서 요금이 나가는 것이 훨씬 체감이 되니 불합리한 가격이라고 느끼게 되는 것.

그렇기 때문에 일반적인 시설의 기본운임 외에도 추가운임을 받을 권리가 있으나, 이 추가운임은 사전에 정해 놓은 사업 수익률에 따라 주무관청에 의해 통제된다. MRG가 폐지되기 전에는 분명 사업자와 대주들이 꿀빠는 분야였으나, 현재 대부분의 민자사업자들은 원가를 회수하는 것도 벅찬 상태.

민자사업이 정부의 일방적인 떠넘기기로만 진행되는 것은 아니다. 민간 기업이 먼저 사회기반시설의 건설을 주무관청에 제안하여 심의를 거친 후 사업이 진행되는 케이스도 일부 있다. 이를 민간제안사업이라고 하며 신분당선이 이에 해당한다. 이런 경우 사업성검토 비용을 기업에서 지불해야 하는데다 무산되면 그동안 투자한 비용은 매몰되기 때문에 아무 기업이나 하기는 어렵지만, 받아들여진다면 제1제안자는 사업 시행자 경쟁에서 일정 비율의 가산점을 얻을 수 있다. 그래서 신분당선은 엄연히 한국철도시설공단이 직접 관리하는 국유철도이지만 소프트웨어적인 것은 사기업이 운영한다.

3. 민간투자사업의 투자 구조

민간투자사업은 한 기업이 전적으로 진행하지 않고 여러 기업이 컨소시엄을 이루어 SPC(특수목적회사)를 설립하여 진행한다.

컨소시엄은 CI(건설투자자)와 FI(금융투자자)로 구성된다. CI는 건설에 실제로 참여하여 SPC로부터 건설 기성금을 받아 수익을 얻을 목적으로 사업에 참여한다. FI는 SPC에 대출을 해 주고, 이자수익을 챙길 목적으로 사업에 참여한다. 운영수익만을 목표로 하는 SI(전략적투자자. OI로 지칭하는 경우도 있다)가 참여하는 경우도 있으나 극히 드문 케이스.

CI와 FI의 참여 비율은 예상되는 사업수익률에 따라 다르다. MRG가 거의 기본 사항으로 적용되던 2000년대 초반에 실시협약을 맺은 사업의 경우에는 10:90에서 30:70 사이. 현재 운영되고 있는 사업의 대부분이 이 비율이다.[2]

돈이 오가는 순서대로 보자면, 먼저 CI와 FI가 각자 지분만큼 출자하여 SPC를 설립한다.[3]

하지만 SPC의 자본금은 사업규모에 비하면 개미 눈꼽만큼밖에 안된다. 자기 돈만 갖고 사업하는 사람이 어디있는가. 사업자금의 대부분을 차지하는 것은 은행빚이다. 착공이 이루어지면 건설회사는 먼저 자기 돈을 써서 건설한다. FI는 채권자(은행)로부터 돈을 끌어와 SPC에 빌려준다. SPC는 채권자로부터 빌려온 돈을 공사기성금으로 건설회사에 준다.

완공이 되고 운영을 시작한다. 철도처럼 규모가 큰 경우, 구간을 나누어 단계별로 운영을 시작하는 경우도 있다. 운영수익의 용도는 크게 두 가지. 원리금 상환과 시설대투자. 비중은 전자가 압도적. 그리고 눈꼽만큼의 투자자 배당이 간혹 있다는 전설이 있다.[4] 약속된 운영기간(대개 30년)이 끝나면 SPC는 시설운영권을 정부에 무상으로 넘기고 해산. 해당 시설은 시설도, 운영권도 모두 정부에 귀속된다.

4. 민간투자사업의 사업방식

민간투자사업은 사업방식에 따라 몇 가지로 구분된다.

4.1. 임대형 민자사업(BTL)

민간이 시설을 건설하고 이를 일정기간동안 정부에 임대해주는 방식이며, 건설(Build), 이전(Transfer), 임대(Lease)의 순서로 이루어진다고 해서 BTL이라고도 불린다. 주변에서 가장 많이 볼 수 있는 사례인데, 아래 BTO와 비교하면, 이용료 등 시설 자체만으로 수익이 나오기 힘든 곳에 이 방식을 쓴다.

BTO나 BOT는 민자 사업자가 '운영 수익'을 챙기는 것이지만, BTL은 이와 달리 민자 사업자가 시설을 만들고 그것을 국가나 지자체에 리스하는 형태로 이자 수익을 챙기는 일종의 재무적 투자자 역할을 한다. 민자 사업자는 시설의 흥망성쇠에 상관 없이 안정적인 수익을 올릴 수 있고, 정부 입장에서는 요금 책정을 비롯한 운영을 자유롭게 할 수 있기에 장기적인 손해를 감수한다면 당장 요금을 낮출 수 있다.

4.2. 수익형 민자사업(BTO)

민간이 시설 건설을 하고 소유권을 정부에 이전하며 시설의 운영권을 일정 기간동안 가지면서 수익을 모두 가져가는 방식이며, 건설(Build), 이전(Transfer), 운영(Operate)의 순서로 이루어진다고 해서 BTO라고 불리기도 한다. 주로 철도나 고속도로 등의 대형토목사업이 이런 방식으로 이루어진다.

민자 사업자의 투자 금액도 많을 뿐더러 상대적으로 운영 수입의 변동성이라는 변수가 있기에 정부나 지자체가 약속해줘야 할 민자 사업자의 이윤이 가장 많다. 대표적인 민자사업 모델이지만, 가장 말이 많은 모델이기도 하다.

BTO가 '최저수입보장'(MRG)와 결합할 경우 무시무시한 것으로 바뀌게 되는 데, 보통 언론에서 '민자 사업으로 지자체 예산이 마르고 있다'라고 할 경우 BTO+MRG 조합인 경우가 많다. 민간과 정부간의 계약에 최저수입이 보장될 경우, 일정 수익이 안나면 그걸 정부예산에서 채워줘야 한다.

그런데 보통 민자 사업을 추진하는 곳은 중앙 정부보다 돈이 궁한 지방자치단체이므로, 일정 수익이 안 날 경우 지자체의 예산이 줄어드는 역효과가 나면서 SOC에 투자할 돈이 없어 지자체가 민자 사업을 할 수밖에 없는 악순환을 가져온다. 대표적으로 김해시의 경우 부산김해경전철의 MRG 보장으로 실질적인 가용 예산이 전체 가용 예산의 30%밖에 되지 않는다고 한다. 이에 심각성을 인지한 정부가 MRG 폐지를 선언했으나 소급적용이 안 돼서... 안습. [7]

4.3. 그 외 방식

  • BOT(Build, Operate, Transfer)
    - BTO와 비슷하지만, 사업권 반납 이전까지 소유권을 민자 사업자가 갖는 것이 다르다. 기한 제한이 있지만 소유권을 쥐고 있는 만큼 일종의 '보험'을 든 것과 마찬가지이기에 상대적으로 국가나 지자체에서 보장해줘야 할 수익이 적은 편.
  • BLT(Build, Lease, Transfer)
    - BTO와 BOT의 차이와 동일하다. BTL과의 차이는 사업권 반납 이전까지 소유권을 민자 사업자가 갖는 것.
  • BOO(Build, Own, Operate)
    - 다른 민자사업 모델이 장기적으로 국가에 소유권을 넘기는 구조라면 BOT는 아예 뿌리부터 다르다. 민자 사업자는 시설 개설부터 소유, 운영을 모두 책임진다. 통행료를 얼마로 책정하건, 심지어 이용자가 없어서 민자 사업자가 망해버리건 정부 입장에서는 알 바 없다. 이 정도면 그냥 사기업 운영과 다를 게 거의 없는데, 민자사업으로 지어지는 시설물들은 공공성을 띠기 마련이므로 BOO로 추진되는 사업은 BTO나 BTL에 비하면 극히 적다. 특정 기간이 지나면 민자 사업자는 소유/운영 계약 기간을 연장하거나 정부에 사업을 팔 권리가 있다.
  • 제3섹터
    - 민간투자사업에 공공기관이 참여하여 공공성을 보장하는 방식.

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5. 민간투자사업의 최대 수혜자는 누구인가?

정부도, 건설회사도 아니다. 정답은 거대 자본. 금융투자자가 SPC의 지분을 많이 먹고 있지만 절대로 배당 목적이 아니다. 본 목적은 이자수익.

민자사업에 소요되는 자금은 크게 선순위채/후순위채로 구분된다. 선/후 관계는 갚는 순서대로 생각하면 된다. 당연히 먼저 갚는 돈은 떼일 확률이 적으니 이자율이 상대적으로 낮고, 나중에 갚을 돈은 떼일 확률이 높으니 이자율이 높다. 그래서 대충 얼마냐고? 일반적인 경우 선순위채는 변동금리. 2011년 기준으로 연 9~10%. 후순위채 이자율은 연 15~17%.[8]
(2018년 기준 어지간한 BTO사업의 선순위 이자율은 3%후반~4%초반이며 BTL은 3% 초중반이다. 이정도 수익률이면 BTO 기준 유사만기 국고채대비 1.5%정도 추가 수익률인데, 국고채의 유동성을 감안 시 이게 실제로 무식하게 높은 수익률인지는 각자의 판단에 맡긴다. 후순위 이자율도 6~8% 수준이며, 이마저도 후순위 단독으로는 자금모집이 쉽지 않아 선순위대출 투자 시 일정부분 후순위 대출과 FI 투자를 강제하고 형편이다. 즉, 민자사업은 금융기관에게도 대박은 아니다! 하지만 전술한 MRG가 붙어 있는 경우라면 후순위 대출 뿐 아니라 심지어 지분 모집도 쉽게 된다. 정부에서도 이런 상황을 잘 알고 있어서, 기존 MRG사업들을 가능하면 SCS형태로 재구조화 추진하고 있다.)

민간투자사업은 규모가 막대하고 건설 기간도 길기 때문에, 민자사업에 참여하는 건설회사들은 웬만해선 다 이름정도는 들어봤을 법한 회사들이다. 여유가 있는 중소 규모의 건설사들이 시공이윤을 노리고 약간의 자금을 출자하는 경우도 있지만, 10%이상의 유의미한 지분율을 갖추고 SPC의 이사회에 참여할 권한을 가진 회사라면 십중팔구는 대기업 계열사이다. 이런 기업들은 정말 사정이 어렵지 않고선 두 자리수의 연이율로 돈을 빌릴 일이 없다. FI로서 참여하는 투금융 업체도 거대금융지주의 계열사인 경우가 대부분. 그런데 어째서, 이런 우량한 회사들이 모여서 만든 SPC는 저렇게 높은 이자율로 돈을 빌리는 것인가?

SPC가 금융계약을 맺으려면 이사회 의결을 거친다. 그런데 지분 과반수를 차지하는 FI는 사실상 채권자와 동일인이다. 이런 경우, 만일 운좋게 저리로 다른 곳에서 사업자금을 끌어올 수 있는 상황이 되었다고 하더라도 SPC의 이사회에서는 높은 이율로 FI의 모기업에서 돈을 끌어오는 걸 더 선호한다. 그게 당연히 FI에게 더 이익이니까.[9]

쉽게 말해 FI는 SPC의 주주이자 채권자이므로 당연히 이율이 높아야 이익이다. 주주 이익과 채권자 이익은 일반적으로는 충돌하기 마련이지만, 주주 겸 채권자라면 상황이 달라진다. 주주 겸 채권자인 경우에는 각 지위에 따른 이익이 각각 또는 서로 보장되므로 주주 이익과 채권자 이익이 충돌을 일으킨다는 걱정을 할 필요가 전혀 없다. 때문에 각각의 지위에 따른 이익이 최대한 보장되는 방향으로 나아갈 것임은 지극히 당연한 일이다.

운영 후의 사태는 더 심각하다. 회사운영의 제1목표가 국민들에게 편의를 제공한다는 SOC시설의 원 목적이 아니라, 채권자에게 원리금을 안정적으로 상환하는 것으로 변질된다. CI까지 전부 지분을 팔아치우고 나간 상황이니 그야말로 고삐풀린 망아지 꼴.

그리고 요금인상은 덤이다. 서울 지하철 9호선을 제외한[10] 모든 민자사업 도로, 철도의 요금은 기준요금에 비해 비싼 편이다. 그렇다고 법률로 사용료를 강력하게 통제하면 엄청난 이자비용을 감당하지 못하고 SPC가 파산하며, 주무관청은 막대한 해지시지급금을 내고 시설을 인수해야 한다.

사실 민자사업으로 가장 이득을 보는 사람은 다름아닌 민자사업으로 개선되는 인프라를 누릴 수 있는 자산의 소유자(가령 경부고속도로 지하화사업의 경우, 서초 IC 인근 부동산 소유자)이다.

6. 기타 민자사업의 문제점

가장 고질적인 문제점은 수요 부풀리기로 인한 사업추진의 남발.

사업 추진여부를 판단하는 데 있어 가장 중요한 척도인 비용/편익분석(B/C분석)에서 예상수요를 부풀려 편익을 과도하게 추정함으로써 필요없는 사업까지도 추진되게 하는 경우가 있다. 더군다나 MRG까지 있는 사업에서 수요부풀리기가 일어난 경우라면 그야말로 헬게이트.

민간투자사업이라고 해도 정말 100% 민간자본으로만 추진되는 사업이 아니다. 대부분의 민간투자사업에 적게는 사업액의 30%, 많게는 70%까지 혈세로 건설보조금이 지급되고 있다. 일부 정치인은 민자유치가 요술지팡이라도 되는 것마냥 말하는데, 민자사업은 절대 만능이 아니다.

그리고 완공 후 운영단계에서 원리금상환이 제1목표가 되는 본말전도에 대해서는 위에서 이미 서술하였으니 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.

7. 현재 국내에서 민간투자사업으로 지어진것이나 지어지고 있는것들

2010년 이후에 건설되는 도로, 철도 노선은 70% 이상이 민자다 보면 된다. 나머지 30%도 최소한 민자 떡밥이 나왔다 보면 된다.

7.1. 고속도로

노선 및 구간 관할 운영 기간
인천국제공항고속도로 신공항하이웨이주식회사 2000년 11월 21일 - 2030년 11월 20일
논산천안고속도로 천안논산고속도로주식회사 2002년 12월 23일 - 2032년 12월 22일
중앙고속도로 (대동 - 동대구) 신대구부산고속도로주식회사 2006년 2월 12일 - 2036년 2월 11일
서울외곽순환고속도로 (자유로 - 퇴계원) 서울고속도로주식회사 2006년 6월 30일 - 2056년 6월 29일
동해고속도로 (해운대 - 울산) 부산울산고속도로주식회사 2008년 12월 29일 - 2038년 12월 28일
용인서울고속도로 경수고속도로주식회사 2009년 6월 30일 - 2039년 6월 29일
서울양양고속도로 (강일 - 춘천) 서울춘천고속도로주식회사 2009년 8월 12일 - 2039년 8월 11일
제2경인고속도로 (인천대교) 인천대교주식회사 2009년 10월 24일 - 2039년 10월 23일
수도권제2순환고속도로 (봉담 - 동탄) 경기고속도로주식회사 2009년 10월 29일 - 2039년 10월 28일
평택파주고속도로 (오성 - 봉담)
오산화성고속도로
평택시흥고속도로 제2서해안고속도로주식회사 2013년 3월 28일 - 2043년 3월 27일
평택파주고속도로 (봉담 - 남광명 - 소하) 수도권서부고속도로주식회사 2016년 4월 29일 - 2046년 4월 28일
광주원주고속도로 제2영동고속도로주식회사 2016년 11월 11일 - 2046년 11월 10일
남해고속도로제3지선 부산신항제2배후도로주식회사 2017년 1월 13일 - 2047년 1월 12일
수도권제2순환고속도로 (남항 - 서김포통진) 인천김포고속도로주식회사 2017년 3월 23일 - 2047년 3월 22일
상주영천고속도로 상주영천고속도로주식회사 2017년 6월 28일 - 2047년 6월 27일
세종포천고속도로 (남구리 - 포천) 서울북부고속도로주식회사 2017년 6월 30일 - 2047년 6월 29일
수도권제2순환고속도로 (양주 - 소흘)
제2경인고속도로 (석수 - 여수대로) 제2경인연결고속도로주식회사 2017년 9월 27일 - 2047년 9월 26일
아산청주고속도로 (옥산 - 오창) 옥산오창고속도로주식회사 2018년 1월 14일 - 2048년 1월 13일

7.2. 일반도로

민간투자사업으로 만든 일반도로의 경우 자동차전용도로로 만드는 경우가 많다.추가 바람.

7.3. 철도

7.4. 건물

  • 용산푸르지오파크타운[11]
  • 신도림고등학교


[1] 서울 지하철 9호선서울특별시가 강제력으로 막아서 그 정도일 뿐.[2] 그러나 민자사업의 문제점이 드러나고, 2008년 MRG 폐지 이후로는 이 비율이 점차 역전되어 70:30을 거치더니 극단적인 경우(제2영동고속도로)에는 100:0. FI 없이 건설회사들끼리만 사업을 진행하게 되는 경우도 있으나, 자금의 문제로 착공을 하지못해 사실상 사업이 백지화 된 경우가 허다하다.[3] 사업 초반에는 CI의 영향이 크므로 CI가 먼저 증자하여 사업 초반 대주주가 되고, 사업이 궤도에 오른 후 FI가 나머지 증자를 마쳐 최종 비율을 맞추는 케이스가 대부분이다.[4] 대개 완공 후에 CI들은 자기 지분을 FI에게 넘기고 빠진다. 제3자에게 넘길 수도 있지만, 금융약정을 체결할 때 제3자에게 판매하는 조건 그대로 FI가 먼저 지분을 매입할 수 있는 조건을 거는 경우가 대부분이다. CI들의 목적은 어디까지나 기성수익(기성금과 공사원금의 차액)이지 운영을 잘 해서 배당을 받는 데는 별 관심이 없다. 출자비율이 적기도 할 뿐더러, 대부분의 건설사는 금융사와는 달리 수백억대의 거금을 20~30년을 묶어놓을 자금력이 없다.[5] 주로 2000년대 이후에 개교하거나 새로 이전한 몇몇 공립 초, 중, 고등학교가 여기에 해당된다.[6] 최근 들어 BTL로 막사가 건설되는 군부대들이 상당히 많아지고 있다.[7] 근데 소급적용이 안되는 건 어쩔 수 없다. 정부가 손해본다고 계약할 때와 말이 다르면 누가 정부를 믿고 투자를 하겠는가. 그래도 재무재구조화로 인한 재계약으로 많이 사라졌다.[8] 사채에 비하면야 낮은 이자율 같지만... 오가는 규모가 적게는 몇천억, 많게는 수조원이다. 후딱 갚아버리고 마는 게 아니라, 이자와 원금을 몇 십년 동안 나눠서, 그것도 사업 후반에 몰아서(헤비테일방식) 낸다.[9] 만일 CI 100%로 추진되는 민자사업의 경우 역선택의 사태는 없겠지만, 채권자가 운영에 손을 댈 수 없다는 위험성이 있으니 역시 높은 이자율이 제시될 것이다.[10] 그나마도 서울시가 강제로 막아서 이 정도다.[11]관사이며 용산구 동빙고동 7-2번지의 기존 15평형 노후 관사를 철거한 후 대우건설국민연금공단 등이 사업에 참여했고 군인공제회 공우ENC가 20년간 관사를 운영ㆍ유지한다.

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