1. 개요
社會間接資本 / SOC(Social Overhead Capital), Infrastructure사회간접자본은 소비재에 포함되지 않고 생산수단이 아니어서 생산 활동에 직접적으로 사용되지는 않지만, 경제 활동을 원활하게 하기 위해서 꼭 필요한 사회기반시설을 말한다. 대표적인 예로 공항, 고속도로, 항만, 철도 등이 있다. 좁은 의미로는 경제 및 건설, 교통 부문의 것을 말하지만, 넓은 의미로는 문화 생활 등 특정 활동을 원활하게 하기 위해 꼭 필요한 기반 시설 및 체계를 통틀어 일컫기도 한다. 사회기반시설 이라고도 한다.
2. 비용 부담 문제
사회간접자본 확충에는 막대한 건설비와 유지비가 들어간다. 공사라는 것 자체가 상상 이상으로 자금이 소요되는 사업이기 때문.[1] 다만 이것이 들어서면 부동산 가격(매매, 임대 모두)에 막대한 영향을 주기 때문에 미국이나 유럽에서는 재산세나 분담금 등을 통해 주변 부동산 소유주들이 건설비를 부담한다. 물론 예외가 없지는 않아서 한국에서도 많이 알려진 뉴딜 정책이나 나치 치하에서의 아우토반 건설 같은 경우도 있지만, 국가적으로 사회간접자본을 확충하는 게 오히려 예외적이라 이슈가 된 것이다. 일본에서는 재산세를 추가로 걷지는 않지만, 그래도 한국보다는 훨씬 세율이 높고 과세표준도 현실화되어 있어서 어느 정도 건설에 필요한 예산을 얻을 수 있고, 나머지는 이용요금을 미칠 듯이 받아서 충당한다.[2]3. 대한민국의 사회간접자본
대한민국에서 사회간접자본은 대부분 국가(중앙정부)의 예산으로 확충한다. 대한민국의 재산세는 (아파트나 신축주택을 제외하면) 과세표준 자체가 시가에 비해 매우 낮고, 세율까지 매우 낮다보니 사회간접자본으로 가장 큰 혜택을 보는 부동산 소유주에게 부담이 없다. 확충 이후에 KTX나 인천공항 같이 처음부터 이용료를 통해 투자비용 회수를 전제하기도 하지만, 고속도로, 도로, 항만 같은 대부분의 SOC는 이용료가 없거나 저렴하게[3] 책정되기 때문에[4] (개별 지역의 입장에서는) SOC 확충은 무조건 도움이 된다. 그래서 국회의원이 자신의 지역구에 SOC를 끌어오거나 그런 공약을 내걸면 지지도가 올라가는 것이다.그래서 SOC 예산은 언제나 국회 예산안에서 화두가 된다. SOC 전체의 비중은 물론이고, 지역 개발과 관련된 예산이 죄다 SOC 쪽에 몰려 있기 때문이다. 따라서 지역구 국회의원들은 이 SOC 예산에 자신의 지역구에 관한 예산이 편성되느냐, 삭감되느냐에 사활을 건다. 좀 힘 있는 의원의 지역구인 관계로 증액되기도 하고, 반대로 사업성이 없다고 전액 삭감 크리를 먹기도 한다. 국회 국토교통위원회 자료를 뒤적거려 보자.[5]
그러나 정부 예산 주도 사회간접자본 확충에는 치명적인 문제점이 도사리고 있다.
- 이용료가 없거나 낮아서 비용 회수가 잘 안 된다. 국가 전체 입장에서는 도움이 안 되는 경우가 많으며, 설령 도움이 된다 하더라도 해당 SOC 주변 부동산 소유자거나, 이를 자주 이용하는 사람만이 편향적으로 혜택을 받기 때문에 형평성에도 어긋난다. 실제로도 무리한 확충으로 인해 국가 빚은 착실하게 늘어나고 있다. 그렇기에 일부 인프라는 비싼 이용료를 감수하고서라도 원활한 비용 회수를 위해 민간투자사업을 끌어들이기도 한다.
- 완공되기 전에는 아무런 쓸모도 없다. 이로 인해 공사 중단이라도 되는 순간 그 지역이 발전하기는 커녕 오히려 퇴보할 수도 있으며, 그 기간 동안에 또 무슨 일이 일어날 지 알 수 없는지라 정작 완공되어도 그 목적을 달성하지 못할 수 있다. 대표적으로 창동역 민자역사는 공사 중단 하나 때문에 주변 상권이 박살났고, 지금도 도봉구의 땅값을 갉아먹고 있다. 또 하나의 사례로, 의정부 경전철은 공사 중단 기간 동안 버스망이 발달하는 바람에 본래의 목적을 완전히 상실하고, 곧 의정부시, 양주시, 동두천시 통합 논의가 무기한 중단되는 결과를 낳았다. 이를 막기 위해 마곡역, 마곡나루역, 판교역처럼, 초기 비용이 더 많이 들더라도 인프라를 먼저 완공하는 방법을 쓰기도 한다. 이렇게 하면 인프라에 종속되는 다른 시설들을 빠르게 정착시킬 수 있을 뿐만 아니라, 중간에 공사가 중단되어도 주변 지역에 끼치는 악영향이 덜하다.
- 짓고 난 후에도 관리는 필수적이다. 관리가 허술하면 인프라가 제 효력을 발휘하지 못할 수 있으며, 최악의 경우 완공 전과 동일한 악영향을 끼치기 때문이다.
- 지역 선심성 SOC 확충이나 치적용 사업: 무안공항역이나 지자체 청사의 화려한 유리궁전이 대표적인 예시이다. 경제성이 없어도 정치 논리나 '배려' 차원에서 해준다. 달빛내륙철도처럼 대놓고 '정치적 고려'를 요구하는 사업도 있다.
이런 이유로 대통령이 SOC 관련 발언을 하거나 국가 사업으로 SOC를 한다고 하면 지지율이 내려간다. 착공을 하는 순간부터는 혜택을 받지 못하는 지역에서, 공사 중단이라도 되거나 관리가 허술하면 혜택을 받을 지역에서 지지를 날리기 일쑤. 게다가 이와 관련된 자금 문제를 해소하려면 어떻게든 세금을 올려야 하는데, 이 과정에서 지지율이 한번 더 내려가는 건 뻔하다. 민간 투자가 있는 경우는 법적인 문제가 더 많이 꼬이기에, 정부가 개입하는 순간 혈세가 낭비된다는 비판을 피할 수 없게 된다.
다만 중앙정부 주도의 투자로 인해 모든 지역에서 균등한 품질의 SOC를 누릴 수 있는 것은 장점이다. 대부분 선진국에서는 지방정부 단위로 인프라를 구축하거나 민자사업으로 추진하는데, 필연적으로 지방정부의 재정이나 인구수에 따라 SOC 상태가 극과극으로 차이가 나게 된다. 이에 비해 대한민국은 한국전력공사, 한국도로공사, 한국수자원공사와 같은 중앙공기업이 전국에 인프라를 구축하며, 특히 수도권에서 발생되는 수익을 지방에서 발생되는 적자로 상쇄하는 교차보전을 실시하고 있어 최대한 요금, 자원의 격차를 낮추고 있다.
3.1. 정당법의 문제
기본법과 정면 충돌할 수 있는 인프라 문제의 대표적인 사례로 정당법 3조, 18조를 들 수 있는데, 중앙당을 반드시 수도에 둬야 한다는 조항(3조)과 시·도당마다 최소 1000명 이상의 당원을 확보해야 한다는 조항(18조) 때문에 많은 지역 시민단체들이 정당 등록을 하지 못하고 있다. 간접적인 참정권 침해라는 점에서 위헌 논란도 제기되고 있는 상태. 정당만큼 지역 주민들의 목소리를 효율적으로 전달할 수 있는 곳이 없기 때문에, 정당법 문제는 대한민국 인프라 문제의 뿌리라 해도 과언이 아니다. 지역주민의 입장에선 자신들의 불만을 보다 적극적으로 해소할 수 있는 지역 정당이 시급하게 필요한데, 정당법 하나 때문에 정당과 주민 사이의 거리가 멀어지고, 결국 수도 및 대도시 외의 목소리는 전혀 듣지 않게 되는 것. 이는 곧 비수도권 지역 주민들의 정치적 무관심을 야기하기도 한다. 서울 공화국이라는 비아냥이 나온 것도 이런 이유에서 기인한다.안 그래도 중앙당은 그 특성상 규모가 가장 커야 하는데, 그것을 땅값이 가장 비싼 서울에 두어야 한다는 것 자체로 지역 시민단체들에겐 치명적인 부담이 된다. 여기에 사무실 수요까지 감안하면 사실상 지역 단체더러 정당 창당하지 말라는 소리, 게다가 중간에 단 한 순간이라도 중앙당을 서울 밖에 두는 순간 정당으로서 모든 지위가 박탈된다. 이부망천이니 하는 소리가 나와도 양대 정당이 서울 밖에 중앙당을 옮기지 않으려는 것도 이 때문이다. 게다가 이러한 문제는 지방 대기업들의 정경유착을 방해하기도 해, 결국 대기업들이 서울 사무소를 차리든 어떻게든 서울을 고수하려는 원인이 된다. 그 악영향은 당연히 대기업과의 거래가 필요한 중소기업에 이어지고, 그렇게 일자리 수요, 인프라 수요까지 모두 서울에 몰리는 것이다.
또한 경기도나 제주도나 똑같이 최소 1000명의 당원을 확보해야 한다는 조항 역시 풀뿌리 정당엔 독소조항인지라[6] 결국 울며 겨자먹기로 무소속 출마 밖에 할 수 없는 것. 이마저도 의석 수 기준으로 번호를 매기는 정당 공천제 때문에 번호가 밀려나기 일쑤이다. 이것이 1980년대부터 이어져 오고 있는데다가 현재로선 국회가 해산될 수 있는 방법 자체가 없으니[7] 주민들은 '결국 해먹던 놈들만 해먹는다'는 식으로 정치적 무기력을 학습하게 된다. 결국 계속된 지역당 창당 좌절에 참다못한 녹색당이 2019년 4월 30일 헌법소원을 제기하기도 했다. 녹색당 기자회견문
3.2. 예산 편성에서의 SOC
국회의원의 주요 치적 사업이기에 쪽지 예산 편성의 대표적인 사례이다. 문재인 정부시기 예비타당성조사를 면제한 사업들에 대해서 윤석열 정부가 감액하기도 했다. #4. 미국의 SOC
미국의 경우 방대한 국토, 세계 1위 경제력이 무색하게 SOC에 대한 투자는 인색하다. 바이든 등 민주당 정부가 SOC 확충에 적극적인 편이다. #5. SOC 투자는 소득 균형과 이어지는가?
5.1. 아니다
SOC 확충을 통한 성장으로 꼽히는 대표적인 예는 미국의 뉴딜정책이다. 재정 지출을 확대하고, 이후 미국의 경제 성장에 크게 기여한다. 한국과 중국도 비슷한 과정을 겪었다. 그렇다면 SOC 확충은 소득 균형에 기여할까? 그렇지 않다.뉴딜정책은 소득 증대보다는 대공황을 극복하기 위한 정책이었다. 뉴딜정책이 국민 소득 증대에 기여했다는 평가는, 2차 세계대전 후 경제적 번영에 의한 사후적 판단에 가깝다. 사후적 판단이 사실이래도, 자유주의 경제 사상의 요구와 비슷하다. 이들은 정부는 시장에 최소한만 간섭해야 한다고 주장한다. 정부의 SOC 투자는 자유주의자들의 입맛에 딱 맞는 정책인 것이다.
한국, 일본, 대만은 자유주의 경제를 실현하면서도 고도성장과 소득 균형을 비교적 양립하였다. 다소 이질적이지만 독일도 비슷하다고 할 수 있다. 이들은 모두 SOC 투자에 적극적이었다. 이런 사례로 SOC 투자는 소득 균형에 기여하리라 여길 수도 있다. 여기에는 특수한 사정이 있다. 사실 이 국가들은 한번 국가 기반이 초토화 수준으로 마비된 상태에서 재건된 국가이다. 그 덕에 농지개혁법이 공통적으로 성공했고 이것이 적정한 규모의 자영농과 넘쳐나는 저임금 노동자라는 인구구성의 재편을 가져왔으며, 이들이 냉전 진영 논리에 편승해 미국이라는 강력한 경제패권국가의 도움을 받고 미국 시장을 이용할 수 있는 경쟁자도 적었다. 따라서 과감하게 규모의 경제를 위해 SOC건설을 통한 제조업 성장구도를 국가주도로 만들수 있었고, 서방 시장 진입이 수월할 수 있었다. 중국은 대규모 SOC 투자로 고도성장을 이루었지만, 소득은 불균형하다. 중국은 경쟁자도 많았고 진영 논리에도 편승할 수 없었지만, 중국은 수천년부터 능력주의 사고관이 박혀있어 공산당 정부가 국민의 불평등 따위는 감수하고 국가주도로 SOC투자를 밀어붙였기 때문에 가능했다. 문제는, 이런 나라들은 자본시장이 닫혀있어 신용창출능력이 없는 대신 신용을 창출하기 위해 은행을 통한 부동산 버블을 강제로 일으켰기 때문에 필연적으로 인프라 과잉투자가 이루어졌고, 이 과잉투자 버블이 붕괴되면 이를 회수할 방법이 없다는 것이 현재의 문제를 야기하는 것이다.
일본의 잃어버린 10년은 처참한 실패였다. 검증되지 않은 편익 분석을 바탕으로, SOC에 쓸데없는 돈을 쏟았다. 일본에는 산길을 걷다가 갑자기 거대한 다리가 나온다는 증언이 있으며, 겨우 수 명의 주민을 위해 포장도로와 가로등을 설치하기도 하였다. 이들을 잃어버린 10년의 흔적이라고 한다. 그 결과 2017년에는 GDP 대비 233%(Forbes)에 달하는 막대한 정부부채가 남았다. 폴 크루그먼은 아베노믹스를 긍정적으로 평가하면서 이전 정책들을 비판하였다. 아베노믹스가 확장 정책이라고? 일본은 결과적으로 긴축 정책 펴온 셈 미국은 이를 교훈 삼아 2008년 금융위기 시절 양적완화라는 통화정책에 집중했으며 SOC 재정 투입은 섣불리 건드리지 않았다. 그 결과 2017년과 2018년 미국은 호황을 누렸다. 만약 아베노믹스와 비슷한 정책이 15년 더 일찍 실행되었다면, 일본의 현재는 다른 모습이었을 것이다.
중국 CRC의 2018년 3월 부채는 820조 원에 달했다. "부채는 시속 350km로 달린다"···中 고속철 빚더미 늪 중국은 국책회사에 SOC 부채를 몰아넣어 발전을 해온 경향이 강했다. CRC는 부채를 바탕으로 짧은 기간에 세계 최고 수준의 기술력과 막대한 노선을 보유하게 되었다. 그럼에도 이러한 국책 회사의 막대한 부채가 중국 목을 죌 날이 멀지 않았다고 주장도 있다.
SOC 확충은 국가의 발전에 필수적이다. 그러나 발전 후에는 독이 되기도 한다. 그 이유는 선진국은 SOC 확충 편익이 떨어지기 때문이다.
예시를 들어보자. 포장도로가 없는 한 산간 벽지가 있다. 정부가 이 지역을 발전시키려 왕복 2차로의 포장도로를 깐다. 이는 벽지에 대단한 활력을 제공한다. 주민들은 빠르게 다른 지역으로 이동할 수 있고, 물산의 유통도 활발해질 것이다. 이러한 편익이 소득 증대로 이어지리라 예상할 수 있다. 여기에 고무된 정부가 이 벽지의 도로를 4차로으로 확장하려고 나선다. 이전만큼은 아니지만 나름의 편익을 생겨날 것이다. 이 정도는 괜찮다. 그런데 도로를 다시 6차로, 8차로으로 계속 확장한다. 이렇게 사업이 계속될수록 비용 대비 편익이 줄어드리라 쉽게 예상할 수 있다. 더불어 다른 사업 예산은 깎이며 효율이 떨어져 정부 실패로 이어질 가능성이 높아진다. SOC 확충 예산은 명확한 편익이 예상될 때에만 집행되어야 한다.
이는 단순화된 예시이지만 현실도 별반 다르지 않다. 도로 대신에 공항, 항만, 철도, 무엇을 대입하여도 성립한다. 대한민국은 2017년 기준 총 도로 연장 길이가 107,527km에 포장률이 93.2%로, 최선진국 수준이다. 다른 SOC 역시 충분하다. 이러한 상황에서 신규 사업을 벌이면 편익이 떨어질 수 있음을 예상할 수 있다.
"SOC 사업과 연관된 단기 일자리 창출이 중요하다"는 주장은 부수적이다. 특히 선진국에서 요구하는 SOC 사업은 보통 고도의 기술이 들어간다. 단순한 도로 포장과는 달리 숙련 노동자와 정밀 기계를 운용해야하여 저숙련 노동자의 대거 고용으로 잘 이어지지 않는다. 또한 이윤의 많은 부분은 기업에게 돌아간다. 물론, 숙련 노동자의 일자리와 기업 유지도 중요하다. 다만 편익을 넘어설만큼 중요한지는 고민이 필요하다.
이러한 문제에 봉착하여 선진국들은 SOC 재정 투입을 신규 사업보다는 유지 보수를 우선시할 움직임을 보이고 있다. World Construction Now선진국의 인프라시설 관련정책 동향 pdf 다운로드 주의 “이제는 SOC 확충보다 노후화에 대비한 유지·관리 필요”
5.2. 그렇다
선진국 관료들과 정치인들이 여전히 SOC를 계획하는 이유는 바보라서가 아니다. SOC 편익 분석은 다양하고 고도화된 방법론이 있으며, 정확성도 높다. 또한 검증되지 않은 방법을 동원하여 실패하기도 겁날 것이다. 동아시아는 주로 자유주의 경제를 채택하여 복지나 시민에 대한 직접적인 현금 지원을 꺼리는 경향이 있다. 대신 정부지출 수단으로 SOC 확충을 선택하는 행태가 많이 보인다.고도화된 SOC 확충은 모험이 필요하다. 가령 현대에 필수적이라고 여겨지는 초고속 디지털 통신망은 투자 비용도 매우 높고, 편익 예측도 어렵다. 기술을 못 갖춘 국가는 예산 순환도 기대하기 어렵다. 현실은 워키토키조차도 국산화하기 어려워 수입하는 국가가 태반인 것이다.
SOC의 유용성을 각 시설 운영을 담당하는 단위 공기업/사기업의 흑자, 적자만로 판단하는 것은 근시안적인 시각이다. 도로 항만 철도 상하수도 등이 만들어내는 물류와 편의성, 생활 만족도라는 보이지 않는 이득은 막대하며, 이는 정부의 대 국민 서비스의 일부이다. 인구가 줄어든 지역의 편의점은 폐점할수 있지만 철도는 쉽사리 폐선하지 못하는 것이 그 예. 이득이 나는 것을 목표로 운영하는 것이 아니라 이익이 나면 재투자하여 시설과 서비스 품질을 올려 수익과 투자가 균형을 이루도록 하거나 살짝 적자가 나도록 운영해야 한다. 공공성을 띤 만큼 공기업이나 국가가 직접 운영하고, 재원으로 세금이 들어갈 수 있는 것도 그 때문이다. 게다가 SOC의 대부분을 차지하는 건설, 토목, 건축은 대표적인 내수 산업이며, 일자리를 만들고 자금을 흐르게 한다. 물론 상기했듯이 만들다 말거나 돈이 없어 공사 기간이 늘어나면 치명적이고 만들고 나서도 한동안 적자는 피할 수 없고 자금이 시설에 묶이는 제한이 있긴 하지만, 제대로 관리할 경우 연간, 분기별, 매일 꾸준하게 유지, 보수 비용이 발생하며 이는 이를 위해 일하는 어딘가의 누군가에게 꾸준히 소득을 만들어 낸다는 이야기가 된다. 3D, 저소득층이 주로 건설업, 운송업에 종사하는 현재 산업 구조에서도 사회간접자본의 건설과 유지는 직군, 계층간의 소득 격차 해소에 조금이라도 도움이 된다.
대개 SOC라 하면 철도, 도로, 공항, 항만 등을 말하는데 이를 한단어로 정리하면 교통수단이다. 즉 SOC 확충은 교통수단 확충으로 치환해도 큰 문제가 없다. 거의 동치에 가깝다. 교통수단이 확충되어 이동시간과 이동비용이 감소하면 도시권 자체가 확대되는 결과를 낳는다. 극단적으로 말해서 지하철, 버스가 없던 시절엔 자가용이 없을 경우 특정 직장에서 일하기 위해 반드시 직장 도보 30분 이내에 살아야 한다. 소득 격차의 측면에서 보면, 소득이 적은 사람보다 소득이 많은 사람이 자가용을 소유하는 경향이 있는 것은 직관적으로 당연하다. 즉 SOC가 미비하면 저소득층이 원하는/저소득층을 원하는 많은 일자리를 저소득층이 가져갈수가 없는 것이다. 한국이나 미국이나 세계 어디를 가나 고소득층은 원하는 직장을 선택하여 일할 수 있다. 특히 코로나로 불어닥친 재택근무로 인해 두뇌 서비스를 제공하는 고소득층은 전라도 시골에 살면서 여의도에 소재한 금융기관 종사자로 일할수도 있는 것이다. 그러나 저소득층은 일반적으로 육체노동에 종사하는데, 건설노동이든 식당노동이든 집부터 직장까지 물리적으로 걸리는 시간이 반드시 적어야 직장을 잡을 수 있다. 바로 여기서 물리적으로 걸리는 시간을 줄여주는 것이 SOC의 역할이고, 따라서 SOC는 고소득층의 편익보다 저소득층의 편익을 더욱 증가시킨다. 현실세계의 예를 들어보면, GTX-A가 완공될 경우 가장 이익을 보는 것은 고양시 거주자와 동탄신도시 거주자다. 강남 거주자는 사실상 0에 가까운 이익을 누리며, 때문에 GTX가 자기동네 근처로 오는 것을 그렇게 선호하지 않는다. 왜 고양시/동탄신도시 거주자가 더 큰 이익을 누리는지는 앞서 설명했으니 생략한다.
총소득이 아니라 순소득(노동필요경비를 제외한 소득)의 관점에서 접근할 수도 있다. 앞서 말했듯 SOC는 도시권의 규모를 늘리는 효과가 있다. 즉 인프라가 확충될수록 강남이 커지는 효과가 있고, 서울이 커지는 효과가 있다. GTX가 완공될 경우 각 노선의 종점과 서울의 물리적 거리는 그대로지만, 이동시간이 폭발적으로 줄어들기 때문에 거리가 단축된다고 봐야한다. 즉 도시권의 범위가 넓어지며, 이렇게 되면 서울의 절대적 주택량이 늘어나지 않더라도 실질적으론 주택공급이 증가하는 효과를 가져온다. 따라서 서울의 주거비가 감소하는데, 임대료가 감소하면 당연히 고소득층보다 저소득층이 훨씬 큰 이익을 본다. 즉 SOC 투자는 고소득층보다 저소득층의 총소득을 늘리며, 고소득층보다 저소득층의 순소득을 늘린다고 볼 수 있다.
6. 생활SOC
2018년 8월경 문재인 정부에서 체계화한 개념으로, 도로나 항만 같은 전통적인 협의의 SOC 개념은 아니지만 주민들의 일상생활에 큰 영향을 끼칠 수 있는 공공서비스를 제공하는 기관 및 시설을 의미한다. 여기에는 문화시설, 체육시설, 도서관, 보육센터, 공원, 보건소, 주차장 등이 포함될 수 있다. 종래의 SOC 관련사업이 전적으로 국토교통부의 소관이었다면, 생활SOC 사업은 이 때문에 국토교통부 외에도 문화체육관광부, 교육부, 보건복지부 등 다양한 부처들이 협업해야 하는 대규모 프로젝트가 된다. #국책연구기관인 국토연구원에서 나온 임은선 등(2018)[8]의 연구보고서에 따르면, 생활SOC 개념은 "어떤 곳이 살기 좋은 곳인가?" 의 질문에 대답하기 위해 출발했다고도 할 수 있다. 흔히 "살기 좋은 동네" 라는 표현은 많이 쓰지만, 구체적으로 무엇이 그 동네로 하여금 "살기 좋다" 는 평가를 얻게 하는지는 불명확했다. 여기서 생활SOC에 대한 접근성을 하나의 기준으로 삼을 수 있다. 즉, 자동차를 타고 10분 내에 공연장, 도서관, 보건소, 공원, 어린이집 등에 도착할 수 있다면, 그 동네는 살기 좋은 동네다. 10분 내에 도달 가능한 생활SOC가 많으면 많을수록 정주환경이 좋아져서, 사람들은 그곳에서 계속 직장을 구하고 자녀를 키우며 눌러앉아 버리고 싶은 마음이 든다는 것이다.
문제는 흔히 인구유출이 심하다고 알려진 지방 중소도시나 농어촌의 경우 생활SOC가 몹시 부족하다는 것. 예컨대 당장 열이 펄펄 끓는데 자동차로 10분 내에 갈 수 있는 병원이나 보건소가 하나도 없다면, 혹은 당장 일하러 가야 하는데 자녀를 맡길 만한 어린이집이나 보육원이 산 넘고 강 건너 위치해 있다면, 사람들은 그런 곳에서 어떻게든 떠나고 싶어할 것이다. 임은선 등(2018)의 분석에 따르면, 한국 전체 면적의 20.9%는 자동차로 10분 내에 도달할 수 있는 그 어떠한 종류의 생활SOC도 존재하지 않으며, 이런 지역에 한국 전체 인구의 1.3%인 664,420명이 거주한다고 한다. 서울시 송파구나 부산 중구가 접근성에서 10점 만점을 받은 지방자치단체이며, 반대로 강원도 삼척시가 접근성 꼴찌를 차지했다.
여기서 생활SOC 개념은 단순히 지자체별로 '관내 도서관 몇 개, 공원 몇 개' 같은 방식으로 접근하지 않는다는 점이 중요하다. 단순히 생활SOC를 많이 짓는다고 끝이 아닌 것이다. 지자체의 지리적 형태는 원형이 아니며, 극단적으로는 같은 지자체임에도 불구하고 생활여건이 천지 차이인 경우도 존재한다.[9] 이런 경우 생활SOC 자체도 특정 지역에만 몰려서 지어질 가능성이 있으며, 그 혜택을 받지 못하는 지역에서는 삶의 질이 나빠지게 된다. 따라서 지자체가 인구유출을 막기 위해서는 무엇보다도 생활SOC를 고르게 확충해야 하며, 각지에서 그 생활SOC와 손쉽게 연결될 수 있도록 도로망을 잘 이어주어야 한다. 이 때문에 생활SOC 개념은 흔히 지역균형발전 개념과 함께 엮여서 논의되곤 한다.
6.1. 복합화 사업
2020년부터 2023년에 이르는 8,500억 원짜리 정부 프로젝트로, 각 부처별로 제각기 부지를 확보해서 자기네가 필요한 생활SOC를 만들던 방식에서 벗어나, 차라리 하나의 부지에 대규모 빌딩을 세워 놓고 거기에다 다양한 생활SOC를 몰아넣자는 아이디어다. 2020년의 경우 전국에서 총 289개의 시설들이 복합화 목적으로 조성 결정되었다. 문화체육관광부에서 도서관, 체육센터, 생활문화공간 담당과, 보건복지부에서 건강센터, 돌봄센터, 어린이집 담당과, 국토교통부에서 지역정책, 주차장 담당과, 여성가족부에서 공동육아나눔터 담당과가 각각 참여한다. #생활SOC들을 부처 간의 협의 없이 진행하다 보면 부처별로 부지매입 비용을 각각 지불해야 하는 등의 행정적 비효율이 예상되지만, 주민들 입장에서도 달가운 일은 아니다. 예컨대 많은 주부들은 육아 및 보육의 부담으로 인해 도서관 방문이 어려워지는 문제를 겪고 있는데, 이는 도서관 따로, 보육시설 따로 띄엄띄엄 건설되어 있는 환경 탓이 크다. 하지만 만일 도서관에서 한 층만 내려가면 곧바로 돌봄센터가 나올 경우, 자녀가 아래층에서 노는 동안 엄마는 한 층 위에서 느긋하게 책을 읽을 수 있다는 것이다. 생활SOC가 복합화될 경우 지하에는 주차장, 1층에는 도서관, 2~3층에는 공연장, 4층에는 보육공간, 5층에는 체육시설, 6층에는 보건지소 같은 형태로 하나의 건물에서 어지간한 생활편의를 한큐에 해결할 수 있다.
기본적인 철학은 결국 제한된 공간을 다목적으로 효율성 있게 활용하자는 것으로, 이는 2010년대 하반기부터 본격화된 정책적 트렌드와도 일치한다. 또한 위에서 지적했듯이 중소도시나 농어촌일수록 생활SOC의 신규 건립이 시급한 상황에서, 아무데나 마구잡이로 띄엄띄엄 지어서 모든 시설들의 이용률을 떨어뜨리지 말고 한데 몰아놓아서 이용률을 높이자는 취지도 갖고 있다. 물론 대도시 역시 공적인 목적으로 공간 하나 내기가 빠듯한 상황인지라 하나의 건물에 여러 기능들을 집어넣는 것은 선택이 아니라 필수가 되어 가고 있다.
이와 비슷한 아이디어로 학교나 행정복지센터(동사무소)를 복합화하자는 것이 있다. 가장 쉽게 생각할 수 있는 유명한 사례로, 주차난이 심각한 다세대주택 밀집지역을 떠올려 보자. 낮에는 다들 출근하므로 주차문제가 없지만, 밤만 되면 퇴근길에 차를 대기 위한 전쟁이 벌어지게 되고, 주차 문제로 이웃 간에 다툼도 많이 발생한다. 하지만 담장 하나 너머에 있는 인근 학교 운동장의 경우, 낮에는 학생들이 공 차고 뛰어다니는 반면, 밤만 되면 온 학교가 쥐죽은 듯이 조용해지고 운동장도 텅텅 비게 된다. 그렇다면 야간에 운동장을 개방함으로써 인근 주민들의 주차장으로 쓸 수 있지 않을까? 이는 공적 목적을 위해 "제한된 공간에 다양한 기능을 부여하여 효율적으로 활용한다" 는 것이 무엇인지 보여주는 가장 단순하고 직관적인 사례다. 마찬가지로 위의 생활SOC 복합빌딩 한 층을 행정복지센터 민원실로 쓴다면, 주민들이 괜히 이곳저곳 돌아다닐 필요 없이 더 간편하고 친근하게 행정업무를 볼 수 있을 것이다.
얼핏 보기에는 마냥 좋은 아이디어 같지만, 나랏님 하시는 일들이 원래 다 그렇듯이(…) 막상 이런 복합화 철학을 받아들인 지자체들마다 다양한 문제들이 터져나오고 있기도 하다. 한 예로, 학교시설 복합화 사업으로 어떤 학교가 방과후 유휴 상태인 음악실과 미술실을 주민들의 예술활동을 위해서 개방했다고 가정해 보자. 만에 하나라도 나쁜 마음을 품은 사람이 들어와서 학교 화장실에 불법카메라를 설치하거나, 술 취한 노숙자가 들어와서 깽판을 친다거나, 기타 학생들의 면학분위기를 저해하는 행동을 할 위험은 없을까? 실제로 복합화를 시도했다가 학부모들의 심한 반발과 학생들의 불안으로 인해 사업을 접는 경우가 빈발하고 있다. 이런 문제들은 다양한 공공서비스 기능들 중에는 '함께 몰아넣으면 안 되는' 기능들도 있을 수 있음을 보여준다.
7. 사회간접자본투융자신탁
8. 인프라 마비 사례
8.1. 전기/통신: 도란스 내려
다음은 주요 인프라 마비 사례로, 하나같이 큰 불편을 야기한 사례들이다. 심지어 하나는 자연 재해, 또 하나는 경제적 재해에 들어가는 사건이다. 특히 대한민국은 통신 인프라의 마비로 인한 사건이 상당히 많다.- KT 아현지사 화재 사고
'도란스 내려간' 대표적인 사례로 꼽자 하면 역시 이 사건을 꼽을 수 있다. 비록 전기 공급이 마비 된게 아니라 화재로 인해 통신장비가 소실된 것이지만, 그로 인해 주변 지역의 IT 인프라가 통째로 마비되었다. 다른 것보다도 전기 및 통신에 대한 의존성이 높은 IT 기술이니만큼 이런 현상이 두드러질 수 밖에 없었던 것이다.
- 구글 인증 서버 마비사태
구글 인증 서버가 마비되면서 직속 서비스는 물론이고 구글 계정과 연동돼 있던 다른 모든 서비스 역시 통째로 마비되었다. 심지어 구글 홈을 쓰고 있던 한 사용자는 음성인식 기능이 완전히 죽자 TV도 못 켜고 보일러도 못 켜는 심각한 불편을 겪기도 했다. #
이에 대한민국 정부에서는 넷플릭스법을 처음으로 적용해 구글에 대한 조사에 들어가기도 했다. 사실 해외 사업자의 망 사용 관련 무임승차 논란이 있어왔고, 넷플릭스가 그 논란의 중심에 있었는데, 정작 넷플릭스법의 첫 상대는 넷플릭스가 아닌 구글이 된 격이다.
- 2021년 텍사스 대한파 및 정전 사태
겨울에도 기온이 영하로는 잘 안 내려가는 텍사스에서 기록적인 한파가 나타났다.
- 2021년 10월 KT 인터넷 장애 사건
백본망에 연결된 라우터에 명령 한 줄을 제대로 입력하지 않아 전국 단위로 인터넷망이 마비된 사태. 아현지사 화재 사고가 발생한 지 3년이 지났는데도 KT의 안일한 대응이 또다시 도마 위에 올랐다. 게다가 통신에서는 라우터를 비롯한 교환기가 곧 도란스인데, 그 도란스 관리를 부실하게 한 탓에 전국 단위의 인프라 마비가 발생하였다.
- SK C&C 판교 데이터센터 화재로 인한 인터넷 서비스 장애 사건
안전불감증 사례도 아닌 단순 화재였지만, 하필이면 그 화재가 데이터센터에서 일어난 탓에 일부 서비스가 장애를 겪기도 했다. 더군다나 이 사고의 여파로 카카오톡의 모든 서비스가 마비되었고, 자연스레 카카오톡 연동을 지원하는 다른 서비스들도 줄줄이 마비되었다. 상술한 구글 인증 서버 마비 사태와 비슷한 사례라 볼 수 있다.
8.2. 물류
- 2020-2021년 한반도 한파 및 폭설 사태로 인한 물류 마비
택배를 비롯한 물류는 필연적으로 교통 인프라에 의존할 수 밖에 없는데, 폭설로 인해 그 인프라가 마비되었기 때문이다.[10] 특히 수도권은 택배 수요량을 대부분 소화시키지 못할 정도로 시스템이 완전히 꼬여 버렸고, 그 중에서도 서울 강남의 경우 외제차의 길막으로 안 그래도 안 좋은 도로 상황이 좀처럼 나아지지 않기도 했다.
- 수에즈 운하 에버 기븐호 좌초 사고
역시 한반도 한파 및 폭설을 '따위'로 만든 사례. 그 동안 수 많은 선박들이 지나가던 와중에도 수에즈 운하는 운휴 없이 잘 운용되었는데, 거대 선박 하나 때문에 최초로, 그것도 1주일 넘게 운행이 지연되었다. 이것 하나 때문에 전세계 물류의 12%가 정지되었으며, 이로 인해 발생한 손해는 수백억 달러로 추산되었다.
- 고난의 행군
경제난과 각종 자연재해로 인해 전력생산이 크게 저하되면서 북한의 중요 유통망인 철도가 마비되면서 발생한 사건. 식량이 더 이상 운송되지 않아 수 많은 사람들이 아사한 사건이다. 물류 마비의 사례 중 가장 극단적인 사례중 하나로 손꼽힌다. 물론, 고난의 행군이 일어난 근본적인 원인은 사회간접자본을 확충하지 못한 것뿐만 아니라 북한의 정치체제 구조가 무능한 것이 가장 크다.
9. 함께 보기
[1] 비용을 100% 민간으로 부담하는 스키장, 골프장이 (이용객 입장에서는) 그렇게 이용료가 비싼데도 상당수가 적자인 이유가 여기 있다.[2] 일본 철도 요금이 원래 비싸지만, 2차 세계대전 이후에 지어진 신설 철도 노선의 요금은 JR그룹이나 제국주의 시절부터 존재했던 사철들보다 더 비싸다. 사실 오늘날과 같은 JR의 요금은 민영화 직전 국철 시절에 수직 상승시킨 것으로 오히려 민영화 이후에는 요금이 크게 오르지 않았다.[3] SOC의 하나인 철도는 이용료가 비싸고 수익을 내지 않냐고 반문할 수 있는데, 그건 KTX등 일부 노선만 그렇다. 지선, 도시철도, 광역철도의 많은 구간과 낮은 등급은 적자이며, 막대한 건설비와 회수 기간을 계산하면 적자 폭은 더 커진다.[4] 심지어 도로의 경우 유류 사용량을 기준으로 세금을 부과하기에 새로운 도로가 생기면 오히려 유류세 부담이 줄어든다.[5] 참고로 대한민국의 SOC 예산은 일반적으로 큰 선거, 보통은 총선을 앞두고 있을 때 몰리는 경향이 있다. 2015년에도 갑자기 KDI 예타 문턱도 못 넘을 것 같은 사업들이 부지기수로 통과된다든지....[6] 특히 강원도, 제주도 같이 인구 수 자체가 별로 없는 쪽에 치명적이다.[7] 유일한 조건은 국회의원 전원이 사퇴하거나 사망하는 것 뿐인데, 이는 곧 국가비상사태를 의미하는 것이기에, 현실 사례는 커녕 가상 사례도 60일, 지정생존자 말고는 전무하다.[8] 임은선, 이영주, 정병화, 신문수 (2018). 기초생활SOC 10분 내에 이용 가능한가? 살기 좋은 삶터의 조건. 국토이슈리포트, 2, 1-7.[9] 한 예로 대전시 유성구의 경우 북동부의 관평동 일대와 남서부의 방동 일대는 비교를 불허하는 수준으로 생활여건의 차이가 심하다.[10] 게다가 물류 쪽은 재택근무가 원천 불가능하기에 인력이 어떻게든 투입될 수 밖에 없는 구조이고, 이 때문에 감염병으로도 충분히 '도란스가 내려갈' 수 있다.