행정구역

1. 개요2. 특징3. 명칭

3.1. 서양

3.1.1. 오늘날 행정구역의 기원과 역사

3.2. 한자 문화권

4. 행정구역과 행정5. 각국의 사례

5.1. 대한민국의 행정구역5.2. 외국의 행정구역

6. 여담7. 관련 문서

1. 개요

行政區域 / Administrative District(Division)

'행정기관의 권한이 미치는 일정한 구역'이다. 특별시, 광역시, 일반시, 도, 군, 읍, 면, 동 따위가 있다.

2. 특징

국가의 행정을 위해 나누어놓은 구획으로, 정의상 자치 권한은 없을 수도 있다. 실제로 중앙에서 관리가 파견되어 통치가 이루어지는 행정구역이 세계 곳곳에 많다. 물론 지방자치가 이루어지는 행정구역도 있다. 다만 지방자치가 이루어지는 경우에도 과거 역사에서 행정상으로 나눠놓은 행정구역에 따라 지방자치 단위가 형성되는 때가 많다. 또한 반대로 행정구역이란 국가와 같은 상위 통치 단체가 존재해야지만 상정 가능한 개념으로, 국가가 없는 곳에는 관습적 지명은 존재할지언정 행정구역이란 것이 존재할 수는 없다.

관습적인 지역 관념과 행정구역 구획이 반드시 일치해야 할 필요성은 없다. 그러나 행정구역 설치의 효율성 면에서 기존의 지역 관념을 따르는 것이 훨씬 유리하기 때문에 실제로는 많이 일치하는 편이다. 생활권 역시 행정구역 설정의 주요 고려 대상 중 하나이다.

지역을 나누는 여러 방법 중 행정구역의 특징이라고 하면, 같은 단계의 행정구역끼리는 경계를 충실히 정해두었다면 점이지대가 없이 경계가 확실하다는 것이다. 예를 들면 하나의 필지가 서울특별시에 속함과 동시에 경기도에 속할 수는 없는 것이다.[1]

3. 명칭

3.1. 서양

라틴어 원어 'provincia(프로윙키아)'는 이탈리아 본국과는 track이 다른 식민지~속령에 가까웠으나 후대 디오클레티아누스 황제가 이탈리아의 본국 특권을 폐지하고 똑같은 일개 속주로 강등시킴으로써 동등한 행정구역이 되었다. 이러한 연원을 반영해서인지 오늘날 'provincia'에서 이어져오는 동원어 'province' 류는 한국에서 '도'(道)의 번역어로도 쓰이는 등 대개 일반 행정구역에 자주 쓰인다.[2] 한편, 한자 번역어 '속주'(屬州)는 고대 로마에만 한정되어 쓰인다.

마찬가지로 일반 행정구역을 지칭하는 데 자주 쓰이는 'prefecture'는 로마 제국의 콘스탄티누스 1세가 'praefectura praetorio'(프라이펙투라 프라이토리오, "법무 지역")[3]과 'diocese'(디오케세, "구")[4]를 지정했던 데에서 왔다. Praetorian prefecture 문서 Roman diocese 문서 동아시아에서는 언제 처음 그렇게 대응되었는지는 알 수 없지만 오늘날에는 대개 '현'(縣)에 대응되고 있다.

3.1.1. 오늘날 행정구역의 기원과 역사

오늘날 세계적으로 널리 통용되는 행정구역은 대체로 영미권의 지방자치제도에서 유래되었으며, 독자적 기원을 지닌 한국 또한 일부 영향을 받았는데, 이를 알아보기 위해서는 고대 로마 제국의 통치와 중세 봉건제 하에서의 질서를 알아볼 필요가 있다.[5]

고대 지중해세계 패자였던 고대 로마의 행정체제는 초기에는 도시를 중심으로 설정되었다가 제국의 확장과 함께 속주의 설치 및 도시 분류의 변화를 겪었다. 도시는 주변 농촌(vicus; pagus)과 장원(latipundium; villa)의 종주지로서 정치·경제·문화의 중심지였으며, 로마에서 해외로 이주하여 새로이 형성된 '식민시'(colonia)나 예로부터 존재해오면서 로마로 흡수된 동맹시 및 로마의 분구인 '자치시'(municipium)가 존재했다가, 동등한 시민으로 취급하게 되면서 단순히 '도시'(civitas; urb)로[6] 통합되었다.본래 촌락을 뜻하였던 'vicus'와 'pagus'는[7] 차츰 의미가 분화하면서 전자가 마을을 가리킨다면 후자는 그러한 마을을 포함하는 소규모 행정단위를 가리키는 말로 변모하였다. 농장, 즉 장원(manor)을 가리키던 'villa'는 시설 인근에 마을이 형성되거나 아예 장원을 중심으로 하는 마을이 형성되는 등의 이유로 후대에는 그 자체가 마을을 뜻하는 'village'로 파생되었다. 한편, '속주'(provincia)의 경우에는 원래 행정관의 관할구역으로, 대외정복으로 외부 영토가 생기면서부터 이들 지역을 통치하는 단위로 변용되었다. 그 외에 군정이나 민정 상의 이유로 다양한 계급의 행정관인 '코메스'(comes)가 관할하는 '코미타투스'(comitatus)나 군구 사령관인 '둑스'(dux)가 관할하는 '두카투스'(ducatus) 등이 설치되고는 하였다.

반면, 국경 너머 게르만족은 아직 부족이나 부족동맹체 수준을 벗어나지 못하였는데, 이들 지역에는 부족장을 위시로 농사를 짓던 소규모 자연촌락(hamlet; thorp)만이 있었고, 이를 아우르는 정치체는 방어적 군사연맹에 불과한 까닭에 평시에는 존재감마저 미미하였다. 비록 이들이 토이토부르크 전투처럼 로마군을 패배시키고 정복 의지를 좌절시키기도 하였으나, 특출난 개인을 중심으로 한 일시적인 현상이었을 뿐 그 이상의 국가체제로 나아가지는 못하였다. 또한, 게르만족이 로마와 대립하기만 한 것이 아니라 서로 평화적 교류도 하고, 스스로 제국 영내로 이주하여 로마화하기도 하였다. 게다가 게르만족들도 부족들마다 로마를 공격하기도 하였으나 로마에 동화되어 로마를 위해 싸우기도 하고 아예 로마 밖에서 서로 전쟁을 벌였다. 그래서 그 일대 로마 제국의 안보 부담은 초기에는 동방보다는 가벼운 편이었다.

하지만 게르만족도 로마와의 교류와 충돌을 통하여 발전하였고, 전술의 진보는 물론 물산의 증가로 경제력이 높아지고 정치적으로도 군사지도자로서 왕과 족장의 지위가 더 강화되었다. 이러한 압박에 대응하고자 각지에 더 많은 의무를 요구하였는데, 동방에 비해 낙후하였던 서유럽 일대에서는 차츰 이를 부담스럽게 여겨서 제국에서 이탈하려고 하였다.[8] 오히려 이 과정에서 어떻게든 서로마 제국의 붕괴를 막아보려 한 것은 이미 제국 내에서 적지않은 지분을 차지하게 된 게르만족이었는데, 기존에 부족장으로서 기반세력을 가진 이들이 로마로부터 관직을 받거나 이를 자칭하고 용인받으면서, 비록 서로마 제국의 해체를 막지는 못하였더라도 이후 새롭게 나타날 질서에 옛 로마의 전통적인 행정체제를 도입하게 되었다.

그 결과, 게르만-로마의 융합으로 상대방 단어를 차용하거나 몇몇 어휘가 다른 어휘를 대체하게 되었다. 마을을 가리키는 단어로서 옛 서로마 일대에서는 'village' 등 라틴어 'villa'의 파생형이 게르만어 'hamlet'이나 'thorp' 등을 밀어냈으나, 라인 강 너머 독일 지역에서는 자기말을 유지하여 'dorf'라고[9] 불렀고, 도시의 경우 역시 로망스어 지역은 'civitas'나 'urb'의 파생어를 사용하고 게르만어 지역은 고유어인 'town' 등을 사용하였다. 자치시를 가리키던 'municipium'도 지방자치단체를 가리키는 말로 남았으며, 식민시 'colonia'는 식민지(colony)를 가리키는 명사가 되었고, 마을을 가리키던 다른 용어 'vicus'는 교구의 하부단위로서 십일조를 거두는 교구신부의 관할지로 바뀌었다. '속주'(provincia)도 두루뭉술하게 지역 일대를 가리키는 말로 사용되었다. 하지만 특히 널리 받아들여진 말은 백작(comes; count)의 영지로서 백국(county)이었는데, 로마 시대에나 그 이후에나 가장 기초적인 행정단위로 여겨졌다.[10]

봉건제 문서에서 보듯, 아래로부터 수렴적으로 권력구조를 쌓아올린 중세 초에는 군주권이 미약했다. 오랜 기간 수많은 백작 및 백국(county)을 위시한 제후·봉신들이 탄생하고 소멸하고 난립하였으며, 명목상 왕국이나 제국의 경계는 느슨하게 인식되어서 실제로는 여러 국가를 아우르며 영지를 보유하고 같은 나라 안에서도 서로 경쟁하며 싸우는 상황이 많았다. 그런데도 군주들은 과거부터 그러하였듯 집단안보체의 수장으로서 공공성을 유지하였고, 안정기에 접어들면서 성장한 도시 공동체와의 연대로써 각지의 분권적 정치주체인 제후를 제압하고 중앙집권국가를 형성해나갔다. 그리고 이렇게 안정된 '상태'(status)를 유지한 정치제는 곧 '국가'(state)라고 불리게 되었다.[11][12]

근대 중앙집권적 국민국가가 성립한 이후, 옛 백국을 가리키던 카운티(county)는 행정구역으로서 '군'(郡)에 대응하는 개념으로 변모하였고, 이를 세분화한 '구'(district) 등의 여러 단위가 새로이 탄생하였다. 그리고 이러한 행정구역들은 제국주의시대 유럽의 식민지배 과정에서 각지에 이식되었고, 식민지들이 독립한 오늘날에도 이어지고 있다.

이러한 행정구역체계는 현대 모든 나라에서 일률적으로 들어 맞지는 않는다. 각국의 역사적 경험이 다르고 정치 혹은 사회, 경제 등 여건이 다양한 까닭이다. 예컨대, 단방제 국가 중 일부에서는 주의 역할을 구성국이 대신하거나 그 상위에 위치하기도 하고,[13] 미국에서는 주(state) 아래에 카운티(county)-시(city)가 있으나 영국에서는 구성국 아래에 지역(region)-주(county)[14]-시(city)인 경우도 있다. 스페인도 자치지방(comunidad autonoma)-주(provincias)-시(municipios)-구(pedanias)로 이어진다.

3.2. 한자 문화권

'주'(州)는 주나라 시대에도 쓰였을 정도로 그 역사가 무척 오래되었다. 오늘날에는 (한국어 기준으로) 미국의 'state', 캐나다의 'province', 영국의 'county', 러시아의 'область' 등 각국의 최상위 행정구역의 번역어로 자주 쓰인다.[15]
'도'(道)는 진나라에서 이민족 지역에 설치한 현(縣)과 동급의 행정구역이다. 이후 당태종 정관 원년(627년)에 전국을 10개 도로 나눈 것이 현재 광역 행정구역으로서 도의 시초이다.[16] 한국에는 고려 초에 10도가 도입되었다.
'성'(省)은 본래 '중서문하성'과 같이 중앙 관청을 나타내는 명칭이었지만[17] 원나라 시기부터 지역 행정구역 이름으로 쓰이게 되었다.[18] 다만 원나라 시기에는 성보다 행성(行省)[19]이라는 명칭으로 지방관이 설치되어 운영되었다가 현재 중국의 행정구역과 비슷해진 시기가 바로 명나라때다. 명나라때 성급행정구역이 본격적으로 정비되기시작하여 청나라를 이어 지금까지 이어지고 있다.
'군'(郡), '현'(縣)은 진(秦), 한(漢)의 군현제가 유명하다. 현을 처음 도입한 것은 초나라이다. 시초부터가 주나라의 봉건제를 타파하고 지방관을 내려보냈다 보니 오늘날에도 일반 행정구역에 자주 쓰인다. 군과 현은 대개 같이 쓰이는데 어느 것이 더 상위인지는 시대/국가마다 다르다. 다만 중국의 경우, 춘추시대까지는 군과 현 중 무엇이 더 상위 행정구역인지 딱 잘라 말할 수는 없었으나 상앙이 진(秦)에서 군현제를 실시하고 그 진의 진시황이 천하를 통일한 이래로 군이 존재했을 때는 항상 군이 현보다 상위 행정구역이었다.[20]
'목'(牧)
'로'(路)는 북송(北宋)에서 처음으로 설치한 행정구역으로, 당나라의 도(道)와 이름만 바뀌고 사실상 똑같은 역할을 했다. 거란, 금 역시 로를 설치했다.
'구'(區 또는 区)
'부'(府), 도호부, 도독부, 총독부
'시'(市)는 일본이 최초 도입한 명칭이다. 대개 서양의 'city'를 '도시'(都市)로 번역한 데에서 유래했다. 한국에서는 해방 이후 쓰이기 시작했다.

4. 행정구역과 행정

행정구역 경계에 따라 갈리는 것으로는 학군, 관할 지방법원, 세무서, 병무청(징병검사), 예비군 훈련장 등이 있다. 참고짤

어떤 사건이 발생했을 때 행정구역의 경계 부근에서 이루어졌다면 자기네 일 아니라고 서로 미루는 경찰들을 볼 수 있을 것이다. 물론 꼭 그렇기만 한 것은 아니고 실적 올리려고 오히려 자기네 일이라고 하는 경우도 왕왕 있다. 이는 관공서의 관할 지역 구분이 보통 기 설정된 행정구역을 기준으로 하기 때문이다. 비슷한 경우로는 어떤 사건이 항만 지역 또는 해안가에서 발생한 경우 서로 자기네 일이라고, 또는 서로 자기네 일 아니라고 우기는 국군이나 육경이나 해경의 경우가 있다.

외국에서는 행정구역과 자치구역이 상이한 경우가 있으나, 대한민국에서는 특별시/광역시/특별자치시/도/특별자치도, 자치시/자치군/자치구 레벨에서 행정구역과 자치구역은 일치한다.

서구권은 특별구[21] 제도(학군, 소방서 관할구역 등으로 명목상 행정구역과 별개로 기능별로 관할을 구분하는 제도)와 지자체 간 협력 거버넌스가 발달되어 있어서 행정구역과 학군, 소방서 관할구역 등이 따로 노는 경우가 많지만[22] 한국과 일본은 행정구역에 따른 학군, 소방서 관할구역 등의 구분이 뚜렷하다.

5. 각국의 사례

5.1. 대한민국의 행정구역

대한민국 행정구역
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자세한 내용은 대한민국/행정구역 문서 참고하십시오.

5.2. 외국의 행정구역

자세한 내용은 행정구역/외국 문서 참고하십시오.

6. 여담

행정구역은 대개 해당 행정구역을 대표하는 관청을 지니고 있다. 그러나 이들 청사가 해당 행정구역에 소재해있지 않은 경우도 있다. 자세한 내용은 청사의 소재지가 불일치하는 행정구역 문서 참조.

7. 관련 문서

[1] 경우에 따라 행정구역 경계를 제대로 안 정해놔서 경계가 모호한 경우도 있다. 과거의 실제 사례로는 1995년 이전의 경기도 광명시 철산3동 안양천 동쪽 월경지였는데, 주민등록은 구로구, 재산세 징수는 광명시 관할이었다.[2] 단, 그렇다고 영어 province가 지칭하는 행정구역이 항상 자치권이 없는 것은 아니다. 캐나다의 주는 연방 내에서 미국의 주와 동등하거나 조금 못한 정도의 자치권을 가지고 있는데도 province라는 단어를 쓴다. province가 일반 행정구역이라는 것은 어디까지나 번역어에 한정해서이다.[3] 'praetor(프라이토르)'가 '법무관으로 번역되는 것에서 얼치기로 번역차용하였다.[4] 이 단어는 오늘날에는 가톨릭ㆍ성공회 교구를 지칭하는 데에만 주로 쓰인다.[5] 관련된 역사적 변천의 구체적 내용은 도시, 고대 로마/지방행정, 봉건제, 작위/유럽 등의 문서를 참고할 것.[6] 각각 영단어 'city'와 'urban'의 어원이다.[7] 서로 동원어 관계이다.[8] 당시까지만 해도 알프스 이북은 빈땅이 아주 많았다. 많은 지역은 숲이거나 초목이 무성한 벌판이었고, 인구도 적었다. 오늘날처럼 사람이 득시글해진 것은 중세부터 근대까지 계속해서 개간과 인구증가가 이루어진 결과이다.[9] 독일어에서 마을을 뜻하는 단어로, 영어에서는 고어로 사어화한 thorp와 동원어이다.[10] 과거 영국에서는 카운티 대신에 게르만어 계통의 shire를 썼었다. 이는 현재 고유명사화 되어 현재 영국 카운티 명칭에도 남아있다. 체셔나 햄프셔같은 경우.[11] 영어에서 상태를 뜻하는 status와 국가를 뜻하는 state는 동원어이다. 특히 전자는 어원인 라틴어 'status'의 정서법을 그대로 따른다.[12] 미국처럼 여러 국가(state)가 모여서 하나의 연방국가(federation)를 구성한 경우, state은 독립된 주권국이라기보다는 행정구역에 가깝다. 미국도 독립 후부터 미국 내전 이전까지는 각 'state'를 '주'(州)라기보다는 '국가'로서 생각해왔으나, 장기간의 연방제 경험을 통해서 그러한 관념이 모호해졌으며 최종적으로 내전의 결과 연방체제를 유지하게 되면서 오늘날의 주 개념으로 정착하였다.[13] 대표적으로 연합왕국인 영국의 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 사례가 있고, 그 밖에도 덴마크의 본토, 페로 제도, 그린란드 등이 있다.[14] 이것도 과거에는 고유어인 'shire'라고 했었다.[15] 단, 프랑스의 경우 주로 최상위 행정구역이라 할 수 있는 'region'에 대해서는 레지옹이라는 현지 용어가 더 많이 쓰이고 '주'는 그 아래 단계 행정구역 명칭의 번역어로 쓰이는 등, 나라마다 다를 수는 있다.[16] 이 때의 도를 '정관 10도'라고 한다.[17] 오늘날에도 일본의 외무성 등과 같이 관청으로 쓰이는 예가 남아있다.[18] 보통 이 시기에는 행(行) 자가 붙으면 중앙관청에서 지방에 설치한 관청 정도의 의미였다. 현대 한국으로 치면, 중앙의 경찰청이 설치한 지방경찰청과 비슷한 의미였던 것이다. 이러한 것이 굳어져 지방의 행정구역을 성(省)으로 사용하기 시작했다. 현대에도 이러한 용례가 아주 없는건 아닌데, 일본의 가라후토청이나, 홋카이도 산하의 종합진흥국, 도쿄 도서부의 지청 등은 행정 구역의 명칭으로 사용된다.[19] 익히 알려진 일례로 원나라의 일본 원정을 목적으로 고려에 설치됐던 정동행성을 들 수 있다.[20] 중국에서는 수 문제가 군을 폐지하고 현을 곧바로 주(州)의 관할로 둔 이래로, 수 양제, 당 현종이 잠시 전국의 주를 일괄적으로 군으로 개명했던 것을 제외하면 군이 행정구역으로 쓰인 경우는 없다. 당 현종의 아들 당 숙종이 지덕 2년(757) 음력 12월에 군을 전부 주로 환원하면서 군은 중국 역사 속에서 사라졌다. 반면 일본에선 현이 군의 상위행정구역이고 군은 형해화되었다.[21] '특별자치구'의 개념으로 오해하면 곤란하다.[22] 서구권은 한국에 비해 기초자치단체가 더 세분화되어 있는 경우가 일반적인데, 광역행정 상의 문제를 이런식으로 해결하고 있는 셈이다.