1. 개요
集團指導體制 ｜ collective leadership system하나의 조직구조 안에서 권력이 분산되어 있는 체제.
이 체제가 자리잡은 국가라면 총리나 주석 등 국가원수는 그 본인이 국가 권력의 전권을 행사하는 게 아니라 집단 회의의 대표자로서 제한적 권한을 행사한다.
의원내각제 국가는 내각이 국정 운영의 책임을 지기 때문에 집단지도체제와는 차이가 있다. 그래서 내각책임제라고도 하는 것이다.
2. 종류
2.1. 현실사회주의 국가
현대의 국가 가운데 집단지도체제로 운영되거나 운영되었던 국가들은 대부분 냉전 시대(와 그때부터 지금까지 이어온) 프롤레타리아 독재를 명분으로 당-국가 체제를 유지하는 전통적인 의미의 공산권 국가들이다. 대표적인 국가가 바로 중국과 소련이다. 소위 현실사회주의 국가들은 프롤레타리아 독재를 명분으로 공산당이 국가를 지도하는 당-국가 체제를 수립했다. 따라서 공산당의 중앙지도부가 곧 국가의 최고 통치기관으로 소련은 <공산당 중앙위원회 정치국>, 중국은 <공산당 중앙위원회 정치국 상무위원회>이다. 대체로 인원은 10명 내외이며 과두정에 가까운 통치체제라고 할 수 있다.일반적으로 당대회에서 중앙위원들을 선출하고, 중앙위원회에서 정치국원들을 선출하며, 정치국에서 서기장[1](혹은 총비서, 총서기)을 뽑는 형식이다. 다른 공산국가들도 이름은 조금씩 다를 수 있지만 거의 유사한 구조이다. (대부분의) 소련 공산당 서기장, 중국공산당 총서기는 공산당 중앙지도부의 수장으로서 당을 통제하고 동시에 소련 최고회의 상무회 주석, 중화인민공화국 국가주석이란 명목상 국가원수 직함을 겸하며 국가를 통치했다.[2]
- 중국은 덩샤오핑 이후 집단지도체제를 유지했으나[3] 2022년 10월 중국공산당 제20차 전국대표대회에서 공청단 파벌인 리커창, 왕양이 밀려나고 시진핑 파벌 습가군이 정치국 상무위원을 모두 차지하면서 거수기로 전락했다. 즉, 집단지도체제가 무너지고 시진핑 독재체제로 바뀌었다고 봐도 무방하다.
- 북한도 원래는 조선민주주의인민공화국이란 이름에서 보듯이 집단지도체제로 운영했었으나, 8월 종파사건을 시작으로 다른 세력들[4]을 대대적으로 숙청한 뒤 스탈린 체제와 같이 김일성-김정일-김정은 1인 지배체제가 되었다.
- 현실사회주의 국가이긴 했지만 결속력이 더 약했던 유고슬라비아 사회주의 연방 공화국도 티토 사후 각 소속 공화국의 수반이 모인 대통령위원회에서 각 수반이 돌아가며 국가원수를 맡는 제도를 채택했다. 하지만 여러 가지 요인이 겹치면서 1980년대 중반 이후로 각 공화국들의 수반을 슬로보단 밀로셰비치, 프라뇨 투지만을 비롯한 민족주의자들이 차지하면서 유고슬라비아가 해체되는 계기가 마련됐다.
2.2. 집정부제
執政府制, Directorial System스위스에는 연방의 최고 권력 기관으로 연방의회가 있고, 연방의회에서 선출한 각 부의 장관이 모여 형성한 최고 집행 기관인 연방평의회 7인이 존재하며 1인이 1년씩 대통령직을 맡는다. 연방 수상도 있는데 연방평의회에서 투표권이 없는 기술관료직이다. 스위스식 회의체라고 부르기도 한다.
스위스에서 공산 국가와는 달리 집단지도체제의 문제점이 상대적으로 적은 이유는 국가 중대사를 국민투표로 정하는 일부 직접민주주의 요소에 일당이 우위를 점할 수 없는 입법부[5] 등 문제점을 보완할 요소가 존재하기 때문이다. 내각 불신임 결의나 의회해산, 심지어 개별 각료에 대한 불신임도 존재하지 않는다. 국무총리에 해당하는 지위가 애초에 존재하지 않기 때문이다.[6] 이 연방평의회 자체도 연립정부형 내각이 아니라 일종의 상설 대표회의에 가깝고, 법률안 제출권도 평의회와 의회 둘 다에 존재한다. 즉, 상호 해산권을 아예 없앰으로써 아무도 책임지려고 하지 않는 집단지도체제 특유의 보수성을 최대한 줄이고[7]개별 연방평의회 각료 개인의 책임은 무조건 연방평의회 전체가 지게 한 것이다.
산마리노도 동시에 6개월 임기의 집정관 2인을 둔다.
우루과이에서도 1954년부터 1967년까지는 대통령제를 없애고 스위스를 본떠 9명으로 '정부 국가평의회' 제도를 실시하기도 해 '남미의 스위스'라는 별명이 붙기도 했지만 대통령제에 익숙한 라틴아메리카인들에게는 너무 낯선 제도이기도 했고, 여러 단점들이 제기되면서 폐지됐다.
2.3. 국가 이외
국가 말고도 정당 및 사회단체들이 집단지도체제인 때도 있다. 특히 현대 민주주의 국가의 일부 공산당 및 좌익 정당들은 현재도 집단지도체제로 운영되는 경우가 꽤 있다.한국 정치에서 집단지도체제라고 하면 보통 전당대회에서 선거를 치른 뒤 최고득점자가 당 대표를 맡고 차점자부터 순서대로 최고위원을 맡아 당을 이끄는 체제를 일컫는다. 이와 반대되는 말은 단일지도체제. 계파가 다양하게 얽혀있는 민주당계 정당에서 도입되었다. 전통적으로 비주류 세력이 집권할 때 집단지도체제가 들어섰고 주류 세력이 집권할 때는 단일지도체제를 통해 공천권을 장악하려고 했다. 전자의 대표주자가 이철승, 이기택이고 후자의 대표주자가 김영삼, 김대중이다. 그러다 국민의 정부에서 대통령이 총재를 맡고 당권은 총재 권한대행이 맡는 식으로 정권과 당권이 분리되었고, 열린우리당에서 당수의 직함을 의장으로 하는 등의 정당 개혁을 벌인 끝에 현재의 당 대표 체제가 확립되었다.
군사독재 시기 대한민국의 보수정당은 대통령이 총재를 겸하였고, 민주화 이후 한나라당부터 새누리당까지 집단지도체제를 유지하였다. 당 대표와 최고위원을 별도로 선출한 뒤 대표에게 더 큰 권한을 주는 경우는 원래 단일성 집단지도체제라고 불렀으나[8] 총재 중심의 옛 단일지도체제가 역사 속으로 사라지고 이 단일성 집단지도체제가 보편화되면서 최근에는 이 체제를 단일지도체제라고 부른다. 근래에도 집단지도체제 부활 이야기가 심심치 않게 정치권에서 나오지만 아직 거대 양당에서는 부활하지 않았고, 제3지대 정당인 개혁신당에서 1기 최고위가 집단지도체제를 채택했으나 2025년 7월 출범한 2기 최고위는 다시 단일지도체제를 채택했다.
기독교 중 정교회, 그리고 일부 개신교 교단에서 이 집단지도체제로 교단을 운영하기도 한다. 로마의 교황이 전권을 행사하는 가톨릭과는 달리 정교회는 각 독립교회의 주교들이 모이는 주교단 회의에서 교단을 운영한다. 흔히 가톨릭의 교황과 동급으로 여기는 콘스탄티노폴리스 세계 총대주교는 어디까지나 이 회의를 주관하는 의장이자 대표의 역할을 할 뿐이다. 주식회사의 최고기관인 주주총회도 보유지분에 따라 의결권이 분배되므로 1인이 절대다수의 지분을 보유하고 있지 않으면 사실상 대주주들의 집단지도체제처럼 작동한다.
3. 문제점
집단지도체제는 한 명의 절대 권력자의 출현을 막는다는 의도는 좋을지 몰라도 '정책 실패의 책임'을 물을 대상이 굉장히 모호해진다는 문제점이 있다. 이 '책임의 모호함' 때문에 국가가 굉장히 보수적으로 작동하며, 책임지고 개혁을 이끌 주체가 부재하여 국가가 소련(7-80년대 경제침체)이나 일본(잃어버린 20년)처럼[9] 쇠락하는 계기가 될 수 있다.멀리 갈 것 없이 주요 정당이 집단지도체제로 돌아갈 때 계파 갈등이 얼마나 심한지 보면 알 수 있다. 대통령 선거를 해놓고 1위로 득표한 후보와 2위 이하로 득표한 후보가 동시에 지도부에 들어가는 일이 발생하는 격이다.
때문에 집단지도체제는 결과적으로 소련처럼 지도부가 똘똘 뭉쳐 하나의 귀족 엘리트층이 되거나, 중국처럼 한 명이 주도권을 잡아 집단지도체제가 무너지거나, 레바논처럼 여러 세력이 눈치보느라 정부가 무기력해지는 위험성이 있다. 레바논은 정부가 헤즈볼라에게 무장해제를 호소할 뿐 직접 헤즈볼라를 무장해제하지 못하고 오히려 끌려다닌다.
4. 창작물
- 스타크래프트 - 프로토스 제국[10], 댈람[11]
- 워크래프트 시리즈 - 호드 의회, 황폐의 의회
- 원신 - 리월
- 원피스(만화) - 오로성[12]
- 명일방주 - 에기르(명일방주)
- Warhammer 40,000 - 타우 제국
- Project Moon 세계관 - 도시(Project Moon 세계관)
[1] 공산당 정치국 리더의 직책을 총비서, 제1비서, 총서기, 서기장 등으로 다양하게 번역하지만 사실 영어의 Secretary에서 유래한 것이다.[2] 중국에서는 군 통수권자인 중국공산당 중앙군사위원회 주석이 실권직이다. 덩샤오핑이 대표적.[3] 정확히 말하면 각 파벌의 합의로 정치국 상무위원을 선출하고 이 상무위원회가 국정을 운영하는 구조였다.[4] 남로당파, 연안파, 소련파, 갑산파 등. 다만 갑산파는 8월 종파사건 이후인 1967년에 숙청당했다.[5] 4개 정당이 4분의 1씩 의석을 점한 일도 있었다.[6] 스위스에서 대통령이라 부르는 지위는 일반적인 내각제로 치환하면 부총리에 지나지 않는다.[7] 다만 이 보수성 문제는 스위스에도 존재한다. 스위스는 직접민주주의 국가라는 유명세와는 달리 보수적이기로 유명한 국가 중 하나로 여성 참정권조차도 1971년에 최초로, 1990년에 마지막으로 인정되었다.[8] 공산권에서는 중앙군사위원회에서 찾아볼 수 있다.[9] 집권 자민당 내에 여러 파벌이 있고 정부의 여러 직책을 나누어 갖는다.[10] 대의회 의원들을 중심으로 하는 스위스식 회의체인 것으로 여겨진다.[11] 수장은 신관회의 신관인 아르타니스이지만, 역시 부족들과 분파들의 집정부제인 것으로 묘사되며, 아르타니스는 이 신관회를 주관하는 의장이자 대표의 역할 뿐인 것으로 보인다. 그래도 아르타니스가 부족과 분파를 가리지 않는 대영웅이라서 바지사장은 아니다.[12] 하지만 이들의 진정한 왕이 있었다.