최근 수정 시각 : 2024-12-28 18:34:43

이원집정부제

제한적 의원내각제에서 넘어옴
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1. 개요2. 용어3. 특징4. 행정 권한 배분 문제5. 장단점
5.1. 장점5.2. 단점
6. 채택 국가7. 유사 체제8. 여담

1. 개요

이원집정부제(二元執政府制 / Dual Executive System[1])는 의원내각제와 대통령제 요소를 결합한 제도로, 평상시에는 대통령이 명목상의 국가 원수로만 존재하고 내각 총리가 행정권을 장악 및 행사하지만, 비상시에는 대통령이 행정권을 장악하여 행정 수반 역할을 하는 정부 형태이다.

정부 형태 중 하나이다. 공화제를 전제로 하며, 행정부 수반의 권한이 대통령(국가원수)과 총리에게 나뉘어 있다.(권력의 절충) 즉, 대통령제와 의원내각제의 요소가 결합된 두 제도의 절충식이다. 이러한 의미에서 "분권형 대통령 중심제" 또는 "제약된 의원내각제"라고도 한다.

2. 용어

이원집정제, 이원정부제라고도 한다. 강원택 교수는 이원집정부제가 권위적인 냄새가 난다며 이원정부제라는 용어를 주장했다.

일단 이 문서의 제목은 이원집정부제이지만 완전히 적절한 번역어인지 논란이 다소 있다. 문제를 제기하는 측에서 주로 미는 번역어는 '분권형 대통령제'다. 이는 semi-presidential system을 염두에 둔 번역어인데, 직역해서 반대통령제라고 하면 대통령을 희화화할 때 쓰는 표현인 '반쪽짜리 대통령'을 연상시키기 때문에 이걸 피하고 대신 대폭 의역해서 나온 게 분권형 대통령제라는 용어이다.

3. 특징

국가에 따라 운영에 차이가 있으나 일반적으로는 대략 다음과 같은 특징이 있다.
  • 대통령은 직접선거에 의하여 선출되기에 의회로부터 독립되어 있다.
  • 총리는 의회에서 선출되거나, 혹은 대통령이 지명하고 의회의 동의를 구한다. 내각은 의회에 대하여 책임을 진다. 즉 의회는 내각불신임 권한을 가지고 있다. 내각불신임결의가 가결되면 내각 전체(총리 이하 각 부 장관)가 연대책임을 지고 물러난다. 한편 대통령은 의회를 해산할 수 있다.
  • 내각 임명에 있어 의회의 동의를 필요로 하기 때문에 행정권이 대통령제에 비해 입법부의 강한 견제와 감시를 받는다. 과거 프랑스의 이원집정부제하에선 여소야대 정국이 형성되면 대통령의 내각 임명권이 사실상 봉인되어, 야당이 내각을 구성하고 야당이 국정 운영을 주도하는 모습이 연출되었다. 대통령이 총리를 임명하고 내각을 구성하려고 해도, 의회가 동의해주지 않으면 대통령이 내각을 구성할 수 없을뿐더러, 설령 대통령의 독단이 개입되어도 의회가 내각불신임을 하면 그만이었기에 동거정부 상황에선 대통령의 권력이 축소되고 야당이 국정운영을 주도하였다. 현직 대통령이 실정을 거듭하면 중간선거를 통해 사실상의 국가 운영 권력을 대통령이 아닌 야당에 넘기는 정권 심판이 가능하다는 장점이 있으며, 대통령제 여소야대 정국에서 법안 발목잡기와 같은 행정부와 입법부간 충돌로 빚어지는 국정 마비 문제를 피할 수 있단 점이 이원집정부제의 장점 중 하나다.[2]
  • 이원집정부제가 가진 '대통령제의 안정성 + 의원내각제(의회제)의 유연성'은 대통령이 총선 결과에 승복할 것을 전제로 하고 있다. 이원집정부제에선 다른 문제점이 발생할 수 있는데 대통령이 총리로의 권력 이양에 불복해 집권여당이 다시 의석수에서 유의미한 주도권을 잡을 때까지 재선거를 시도하거나, 야당에 정치적 보복을 가하기 위해 무의미한 의회 해산을 시도할 수 있다. 바이마르 공화국은 대통령이 안정적인 국정 운영을 위한 의석 확보와 정치 보복 목적의 잦은 의회 해산을 일삼아 큰 정국 혼란을 초래하였다. 이러한 선례 때문에 프랑스에서는 의회 해산이 있고 난 뒤 1년 이내엔 다시 의회 해산을 할 수 없도록 규정해놓음으로써 제도적 안전장치를 구비해놨다.
  • 전시 또는 기타 국가비상시에 대통령은 긴급명령권을 발동하여 총리와 내각의 동의 없이 행정권을 직접 행사할 수 있다. 이 제도의 장점은 평상시에는 입법부와 행정부의 마찰을 피할 수 있고, 비상시에는 신속한 국정처리가 가능하다는 것이다.[3]
  • 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되면 복잡한 상황이 벌어질 수도 있다. 대통령 선거와 의회 총선을 서로 다른 시기에 하면 이렇게 될 수 있는데, 이럴 경우 대통령과 총리가 서로 다른 정파에 속하게 돼 이른바 동거정부가 나타나게 된다.[4] 고로 이런 상황을 예방하고자 대선과 총선을 동시 또는 비슷한 시기에 하는 나라도 있다. 그 경우에는 당시의 대세에 따라 한 정파가 모두 승리할 가능성이 높기 때문이다. 프랑스도 이런 이유로 2000년에 대통령 임기를 7년에서 5년으로 축소하여 국회의원과 임기를 맞추고 대선과 총선을 한 달 이내 간격으로 연이어 실시하게끔 법을 고쳤다.
  • 프랑스의 이원집정부제에서 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되는 경우 내각이 우선하여 총리가 국정운영을 주도하게 되고, 같은 정파가 장악하게 되는 경우에는 대통령이 강한 권한으로 국정을 주도하게 된다(대통령제에 약하게 내각제적 요소를 가미)[5]. 반면 오스트리아의 이원집정부제에서는 대통령과 총리의 권한이 좀 더 명확하게 구분되어 있어 일반적으로 내치를 맡는 총리의 국정운영 주도권이 더 강한 편이다.[6]
  • 프랑스식 이원집정부제의 여소야대 정국에선 대통령의 권한이 큰 폭으로 축소되고, 실질적인 국정운영을 야당이 구성한 총리와 내각이 이끌기 때문에 대통령의 역할이 무의미해지는 문제가 발생한다. 대통령이 허수아비가 되는 문제를 해결하고자, 프랑스는 헌법을 개정하여 대통령의 의회 출석권 및 의회 발언권을 인정하였고, 대통령이 개인적으로 강력히 추진하길 희망하는 정책이 있다면, 직접 의회를 설득하여 정책을 추진할 수 있도록 만들었다. 하지만 야당은 보통 대통령의 의견에 비판적일 가능성이 높기 때문에, 동거정부에서의 대통령은 국민투표 제도를 활용해 국민의 지지로 정책을 추진하려는 성향이 강해지며, 프랑스의 역대 국민투표 사례도 이를 증명한다.

4. 행정 권한 배분 문제

권력의 절충 양상에 따라 실제 모습은 국가마다 매우 다르게 나타나는데, 대통령제와 의회제 중 어느 쪽에 좀 더 가깝냐에 따라 기본적으로 의회제에 가까우나 대통령의 권한이 순수 의회제에 비해서는 좀 더 많은 오스트리아식, 의회제에 비해 대통령의 권한이 매우 강하여 오히려 대통령제에 보다 가까운 프랑스식 등으로 주로 분류된다. 대통령이 외치를 담당하고 총리와 내각이 내치를 담당해 분업과 같이 행정권이 작동하는 핀란드식, 총선 결과에 따라 행정권이 대통령 또는 총리에게 교대로 부여되는 프랑스식으로 분류하기도 한다.

그 밖에 형식적으로는 국가원수(대통령)와 정부수반(총리)이 별개의 인격으로서 서로 분리된 권한을 가지고 있고, 정부 수반이 내각을 통할하지만, 실제로는 대통령이 총리 인사에 절대적 영향을 미쳐 사실상 대통령제처럼 돌아가는 경우도 있는데, 러시아, 아제르바이잔, 타지키스탄, 시리아 등이 그 예시이며, 이런 형태는 대통령제에서와 마찬가지로 대통령 1인 독재로 악용될 수도 있다.

흔히 이원집정부제에 대해 대통령은 외치를, 총리(수상)는 내치를 담당하여 행정부 권력을 분리하여 행사하는 체제로 이야기한다. 그러나 외치/내치의 구분은 현실적으로 매우 어렵다. 가령 FTA는 외국과의 교섭을 동반하기에 외치이나 동시에 국내 경제와 밀접하게 연관된 내치이다. 즉 국제화된 현대 사회에서 내치/외치를 구분하는 것은 의미가 없다. 정말로 내치에 영향을 미치지 않는 외치를 꼽자고 하면 대체로 외교 의전 정도이므로 당연히 외치를 담당하는 대통령의 실권이 작고 내치를 담당하는 총리의 권한이 강한 모습으로 나타난다. 외치와 내치를 선긋고 있는 핀란드나 오스트리아가 대통령의 권한이 약하고, 총리의 권한이 대통령보다 확실한 우위에 있는 모습이 이러한 현상을 보여주고 있다.

한편 이원집정부제를 최초로 도입한 프랑스의 경우를 살펴보면 다음과 같다.
  • 프랑스는 국민에 의해 직접 선출된 5년 임기의 대통령과 의회의 다수파에 의해 선출된 총리가 존재한다. 이 중 행정부 각 부처를 직접 통할하는 자는 총리이며, 대통령은 국방, 외교에 대한 고유권한을 가지고 그 외 국정에 대한 문제는 총리를 통해서 행정부에 영향을 행사할 수 있을 뿐이다. 따라서 드골과 같이 의회 내 다수파에 대하여 강한 장악력을 가진 대통령은 행정에서도 자신이 원하는대로 무리없이 권한을 행사할 수 있지만, 그렇지 못한 대통령의 경우에는 권한이 약할 수밖에 없다. 특히 대통령과 다른 정당/정파에서 의회 다수를 장악하여 총리를 배출하는 동거정부(cohabitation) 상황에서 대통령은 의회 중심주의(의원내각제) 국가에서 상징적 대통령 이상의 존재가 되기 어렵다.

    프랑스에서는 프랑수아 미테랑 대통령 집권 1기 중후반기 때 동거정부 상황이 발생하여 대통령과 총리의 권한 배분이 문제가 되었으나, 핵무기 통제권, 외무, 국방 장관 임명 등(주로 외치) 대통령 고유권한을 제외한 거의 모든 기능(주로 내치)을 총리가 행사하는 것으로 마무리 되었다. 미테랑의 집권 2기말, 자크 시라크 대통령의 집권 1기 중반에 동거 정부 상황이 재출현했을 때도 그 때의 전례를 따랐다. 따라서 동거정부 상황에서 실질적 행정 수반은 의회의 신임을 받은 총리가 되는 것이다. 당시 동거정부 시기에는 G7 정상회담 같은 국제회의에 프랑스 대표로 대통령과 총리가 모두 참여하였다. G7에서 주로 논의하는게 안보와 경제 문제인데, 경제는 행정의 실권을 쥔 총리가 나서야 하고, 국제안보 문제에선 핵무기 통제권과 외무/국방장관 임명권 등 대통령의 고유권한을 무시할 수 없기 때문이었다. 결국 정상회담인데 대표가 두 명이라는 상황이 발생. 이 때문에 프랑스에서 동거정부가 출현하면 외국에서도 상당히 난감해하곤 했다. 결국 프랑스는 2000년 국민투표를 통해서 대통령과 국회의원의 임기를 5년으로 일치시키고 대선과 총선을 두달 이내의 간격으로 연이어 치르게끔 하였고 그 이후에는 대선에서 승리한 대통령이 이끄는 정당이 총선에서도 승리(여대야소)하는 경향을 보이고 있다. 따라서 동거정부는 앞으로 나타나기 어려워 사실상 대통령 중심제에 가까워질 것으로 보인다.

    정치학자 듀베르제는, 프랑스는 총선 결과에 따라 대통령제가 되기도 했다가 의원내각제가 되기도 하는 등 총선결과에 따라 정치 시스템이 교대로 변화하는 모습으로 프랑스의 이원집정부제를 묘사하였다.

5. 장단점

5.1. 장점

행정부의 권한을 대통령과 총리/내각이 나누어 가지는 분권적인 체제로서 권력의 상호 견제와 감시가 용이하며 대통령의 독선을 제약하여 제왕적 대통령제의 폐해를 막을 수 있다.

5.2. 단점

대통령의 내각 인사권이 제한되는 이원집정부제에서는 대통령의 소속정당, 성향과 총리/장관의 소속정당, 성향이 다르거나 아예 반대되는 상황이 나올 수 있는데, 이러면 안정적으로 국정을 운영하거나 원활하게 정책을 추진하기 어렵고 리더십이 취약해질 수도 있다. 대통령과 총리/장관들 사이에 상호간 대립과 소모적인 정쟁이 일어난다면 국정운영에 지장을 주거나, 심할 경우 정치가 마비될 수도 있다.[7]

앞서 말했듯이 의원내각제와는 달리 이원집정부제에서는 대통령도 상당한 실권을 가지기 때문에 대부분의 이원집정부제 국가에서는 대통령을 직접선거로 선출하는데, 이 경우 민주적 정통성이라는 매우 근본적인 문제가 발생한다. 즉 '임명되거나 간접 선거로 선출된 총리와 장관들이 국민의 직접 선거로 선출된 대통령의 권한을 제약하는 것이 민주적으로 옳은가?' 하는 문제이다.[8]

이러한 문제들 때문에 이원집정부제를 채택한 상당수 국가들은 결국 시간이 지날수록 대통령제나 내각제 중 한쪽으로 수렴하는 양상을 보이고 있다. 실제로도 프랑스[9], 대만은 사실상 대통령중심제처럼 되었고 오스트리아는 대통령이 관례적으로 권한을 행사하지 않는 식으로 의원내각제와 비슷해졌다. 때문에 현재는 이원집정부제 국가라도 본래 취지대로 대통령과 총리/국회가 행정권을 균등하게 나눠가지는 상태를 유지하는 나라는 찾아보기 어렵다.

6. 채택 국가

현재 이원집정부제가 제대로 시행되는 나라로는 공화제를 하고 있는 여러 유럽 국가들이 있으나 이 중에선 프랑스가 가장 유명하다. 이는 프랑스 제5공화국이 샤를 드골의 신대통령제에 따라 대통령직이 강해지면서 성립된 것으로, 독일과는 그 방향이 반대라고 볼 수 있다. 특히 행정의 효율성을 위하여 대통령의 권한을 강화하고 의회를 약화했다. 대통령과 의회 사이의 이중 구조를 다른 말로 오를레앙형 내각제라고도 한다. 관련 링크

독일 바이마르 공화국의 바이마르 헌법 역시 이원집정부제를 취하고 있었는데, 당시의 독일은 내각제를 채택하면서도 민선 대통령에게 상당한 실권을 부여하는 대통령제적 요소를 강하게 가미하고 있었다. 하지만 2차 대전 이후 제정된 현재의 독일 헌법(기본법)은 순수 내각제를 채택하여, 대통령은 국가원수의 권한[10]만을 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가지고 있다.

7. 유사 체제

이원집정부제는 기본적으로 민주주의 체제의 정상적인 작동을 전제로 하나, 국가통치권의 배분과 운용이라는 부분에 국한해서 본다면 과거 공산당 일당 독재 국가들 및 현재의 중국[12] 그리고 전제주의 국가들의 통치체계도 이원집정부제와 유사한 면이 있다. 아울러 권력의 분산이라는 면에서는 리히텐슈타인이나 일부 아랍 군주국들처럼 입헌군주국과 전제군주국의 중간 형태도 이원집정부제와 비슷한 면이 있다.

중세 일본에서 정치권력이 천황의 조정과 쇼군의 막부로 나뉘어졌던 정치체제는 이원적이기는 하나 본 문서에서 말하는 근대 정치 체계로서의 이원집정부제라고 할 수는 없다. 막부 체제에서 현실 정치의 축은 오로지 쇼군이었으며 천황은 그에 대한 정당성만을 뒷받침할 뿐이었다. 이러한 형태는 의원내각제의 대통령과 오히려 좀 더 유사하다.

8. 여담

프랑스식 이원집정부제는 한국에서 대한민국 제6공화국에서 7공으로의 개헌이 거론될 때 많이 언급되는 체제이다. 유권자들 사이에선 대통령 중심제에 대한 지지 여론이 높아#[13] 의원내각제가 공감을 얻지 못하다 보니 절충안으로 많이 제시하기 때문이다. 분권형 대통령제라고 부르기도 한다. 한국의 대표적인 이원집정부제 개헌론자로는 정세균 전 국무총리, 김무성 국민의힘 상임고문, 정종섭 전 안전행정부 장관 등이 있다. 또 노무현 전 대통령이 이원집정부제에 관심을 표하기도 했다.

한국의 사회과 교과서에서는 대통령제와 의원내각제와 함께 다루고 있는데, 장단점을 함께 설명한 대통령제와 의원내각제와는 달리 이원집정부제는 그것을 절충했고 장점만 취한다는 둥 뭉뚱그려 짧게 넘어가기 때문에 자칫 학생들이 이원집정부제만이 가장 좋은 통치형태라고 착각할 수 있게 서술되어 있다. 전형적인 양시론적 서술의 폐해.

[1] Semi Presidential System이라는 명칭도 사용된다.[2] 물론 야당이 장악한 행정부가 제출한 법안을 야당이 그득한 의회에서 통과시켜도, 여당이 개헌저지선을 확보한 상태에서 대통령이 거부권을 발동해버리면 의회가 거부권을 씹을 수 없어 혼돈의 카오스가 펼쳐질 수 있다. 프랑스의 경우 이런 사태를 예감했는지, 대통령이 거부권을 발동하더라도 의회가 다시 재적 단순과반으로 재의결할 경우 일단은 법률이 성립되도록 제도를 설계해 놨다.[3] 그러나 이원집정부제 성향이 강하던 바이마르 공화국이 바로 이것 때문에 무너졌다. 당시 주요 정파의 대립으로 의회가 선출한 내각이 제대로 작동하지 않자 파울 폰 힌덴부르크 대통령이 의회에 지지세력이 전혀 없는 프란츠 폰 파펜과 쿠르트 폰 슐라이허를 연달아 총리로 임명한 다음에, 주요 법률안을 의회통과없이 대통령 비상대권으로 발동시키는 이른바 포고령 통치를 강행하였다. 결국 마지막에는 원내 1당으로 올라선 나치당의 아돌프 히틀러를 총리로 임명하였다. 그러다가 고령의 힌덴부르크가 사망하자 바로 히틀러가 대통령이 돼서 수권법을 강행하고 나치일당독재체제를 수립하였다.[4] 실제 프랑스, 핀란드, 루마니아, 우크라이나 등 여러 국가에서 좌파 대통령에 우파 의회, 그 반대로 우파 대통령에 좌파 의회라는 상황이 여러번 벌어져서 좌-우파 동거정부가 출현하기도 했다.[5] 기본적인 국정권은 여전히 내각과 총리에게 있지만, 여대야소 정국에서는 대통령이 부담없이 총리를 교체해버릴 수 있기 때문에 그렇다.[6] 오스트리아는 형식상 이원집정부제라 분류될 뿐, 대통령의 역할이 입헌군주제의 군주(국왕)와 같이 상징적인 데에 국한되어 있다. 내용상으로 오스트리아는 내각제로 보는 것이 합당하다.[7] 대표적인 사례로 폴란드의 도날드 투스크 총리와 안제이 두다 대통령 간의 갈등을 들 수 있다.[8] 물론 내각을 국회의원이 형성한다면 국회의원은 직접선거를 통해 뽑기 때문에 민주적 정당성을 지니고 있다. 하지만 특정 선거구에서 선출된 국회의원 한 사람의 민주적 정통성은 국민 전체가 선출한 대통령의 민주적 정통성에는 한참 모자랄 수밖에 없고, 이들의 간접선거의 정통성 또한 전국구 직접선거에 비하면 약할 수밖에 없다.[9] 과거 프랑수아 미테랑 집권기와 자크 시라크 집권기에는 동거정부가 발생한 적도 있었지만, 현재는 아예 대통령의 임기와 의회의 임기를 일치시켜서 대통령 선거와 국회의원 총선을 거의 동시기에 치르게 하여 사실상 여소야대 정국이 형성되지 않도록 만들어서 현재는 사실상 대통령중심제처럼 운영한다. 대통령제를 통틀어 보아도 프랑스 대통령은 권한이 매우 강력한 편이며, 과거에는 7년 무제한 연임 가능(현재는 5년 2연임 가능)이라는 무시무시하게 긴 임기를 자랑했다.[10] 대한민국의 경우, 대통령이 국가원수의 지위에서 갖는 권한으로는 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임·접수·파견권, 선전포고권, 강화권, 외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영정 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다. 대한민국 대통령이 갖는 나머지 권한은 행정부 수반으로서의 지위에서 갖는 권한이다.[11] 이 시기를 대표하는 대통령이 오늘날까지 핀란드 국민들의 존경을 받는 우르호 케코넨이다. 냉전이라는 특수 상황에다가 케코넨의 외교력에 대한 국민들의 절대적 신임이 있었기에 이런 독특한 제도가 유지될 수 있었던 것일지도 모른다. 그리고 지금은 냉전은 종식되었고 케코넨 같은 걸출한 인물이 없어 사실상 내각제로 바뀐 것이라고도 볼 수 있다.[12] 중국은 집단지도체제를 취하면서도 통치권이 주로 국가주석과 총리로 배분되어 있으므로, 이원집정부제에 과두정의 성격이 혼용되어 있다.[13] 흔히 말하는 1987 체제 성립 이후 시행된 수많은 여론조사에서 대통령제보다 내각제에 대한 선호도가 더 높게 나온 적은 단 한차례도 없다. 어떤 기관에서 조사하던, 문항을 어떤 방식으로 조사하던 항상 대통령제가 내각제보다 높게 나온다. 단지 물어보는 문구에 따라서 선호도 차이가 다소 다르게 나올 뿐이다.

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