1. 개요
'외국 테러리스트의 미국 입국으로부터 나라를 지키기 위한 행정명령(Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States)2017년 도널드 트럼프 미국 대통령이 서명한 여행 금지 행정명령.
2. 상세
2.1. 행정명령 13769호
최초로 나온 행정명령은 13769호로, 7개 국가의 국민과 난민:미국 방문을 각각 90일, 120일 금지하였다.
광범위한 여행 금지 명령으로 많은 혼란을 낳았고 일부 연방법원 지원은 이 명령의 효력을 정지하기도 했다. 결국 폐기되고 새 행정명령으로 대체되었다.
2.2. 행정명령 13780호
'버전 2'인 행정명령 13780호는 위 명령에서 이라크를 제외한 6개 국가:국민과 난민의 미국 방문을 각각 90일, 120일 금지하였다.역시 광범위한 여행 금지 명령으로 일부 법원들이 효력을 정지했다. 그러나 연방대법원의 결정으로 조건부 효력 발효가 되었다.
2.3. 대통령 포고령 9645호
행정명령 13780호가 9월 24일 만료됨에 따라 대통령 포고령 9645호(Presidential Proclamation 9645)가 발효되어 규제를 강화했다. 버전 2 명령에서 수단이 제외되고 북한, 차드, 베네수엘라가 추가되어 8개국:국민의 미 입국을 제한하는 '반이민 행정명령' 포고문이다. 10월 18일부터 발효되며 기한은 유동적이지만 일단 무기한으로 보이며 북한[1]과 시리아 국적자는 단순 방문도 완전히 금지되지만 베네수엘라는 정부 고위 관료와 직계 가족만 이 명령의 대상이 된다. # 그러나 효력을 발효하기도 직전인 10월 17일에 하와이 연방법원 지원에서 무력화되었다.[2]
그러나 항소법원에서는 반대로 북한과 베네수엘라를 제외한 6개국에 대하여 효력을 인정하는 판결을 내렸고 최종적으로는 12월 4일 연방대법원 판결을 통해 8개국 모두에 대해 완전한 효력을 발휘할 수 있게 되었다.
3. 전개
도널드 트럼프 미국 대통령은 2017년 1월 27일에 테러위험국가 출신 난민에 대한 입국 심사를 대폭 강화하고 리비아, 소말리아, 수단, 시리아, 예멘, 이라크, 이란 국적을 가진 사람에게 모든 비자발급을 90일 동안 정지하고 미국 난민수용프로그램 (USRAP)을 120일 동안 중단시키는 행정명령에 서명했다. 이로 인해 전세계 모든 난민들의 입국을 잠정적으로 차단시켰다.이 행정명령에 의하면 미국 입국 거부에 해당되는 사람들은 위에 지목된 테러위험국가 국적 소지자가 미국 단수 비자를 신청 및 발급받은 경우 테러위험국가 국적을 가지고 있는 미국 영주권자, 테러위험국가 국적을 가지고 있는 이중국적자다.[3] 예를 들어 방학 때 잠시 집을 방문한 유학생인 경우 최소 90일 동안 미국에 아예 들어오지 못하고 이중국적을 갖고 있다고 해서 아랍권 여권 외에 다른 여권을 써서 미국에 입국하는 것도 금지했다.[4]
그러나 아래에 묘사된 부작용과 형평성 등 여러 문제점을 두고 이민 정책 전문가들 사이에서도 실효성에 대한 의문이 제기되었다. 미국에서 문제가 대두되자 '무슬림 입국금지가 아니'라며, 반테러정책 보완 땐 비자발급을 재개한다고 해명했다.#
미국에서는 매우 반발이 거셌다. 전국 각지의 공항에서는 해당 조치에 반대하는 시위가 일어났고 소셜 미디어에서는 '#MuslimBan'이라는 해시태그가 휘몰아쳤다. 중동 출신의 의존도가 높은 육류 가공 업계도 불안해했다. 유엔에서도 반 난민 행정 명령의 실행을 중단할 것을 촉구했다.
미국에서 반발이 커지자 시민단체에서 백악관을 제소하였다. 뉴욕 브루클린 연방 법원은 확정 판결을 내릴 때까지 공항에 구금된 해당 국적의 국민 중 비자 등 정당한 자격을 갖춘 사람의 본국송환을 금지하는 긴급 명령을 내렸다.
1월 30일에 법무부 장관 권한 대행이었던 샐리 예이츠(Sally Yates)가 '법무부는 항상 정의를 추구하고 옳은 것을 대변해야 하는데, 현재로서는 행정명령을 변호하는 것이 이러한 책임과 일치한다는 확신은 물론, 행정명령이 합법적인지에 대한 확신도 없다'면서 해당 행정명령을 두둔하지 말라고 법무부에 지시하자(워싱턴 포스트, 연합뉴스, 지시사항 원문) 트럼프는 당일 예이츠 대행을 해임했다. 백악관은 성명에서 '미국인을 지켜야 할 법적 의무를 거부해 법무부를 배신했다'[5]고 이유를 대면서 해임된 대행이 '국경과 불법 이민 문제에서 매우 약한 인물'이라고 비난했는데(뉴욕 타임스, 미주 중앙일보, 미국의 소리 한국어 방송) MSNBC의 조 스카버러(Joe Scarborough)는 백악관 성명의 언어적 표현 수준을 비판했고 크리스 실리자(Chris Cillizza)는 워싱턴 포스트 기고문에서 예이츠 대행이 해임된 과정을 비판했다. 그러나 잭 골드스미스 (Jack Goldsmith) 전 법무부 차관은 블로그 글에서 '받아들일 수 없으면 조용히 사임하면 될 것을, 굳이 이런 지시사항까지 내린 건 트럼프한테 나 해고하쇼 라고 도발한 거 아니겠느냐'라는 식으로 예이츠 전 대행을 비판했다. 더불어 미국 이민관세국(ICE)의 수장 권한 대행이었던 대니얼 랙스데일(Daniel Ragsdale)의 지위도 강등되었다.
워싱턴 주 정부가 연방 정부를 상대로 제기한 소송에서 시애틀 연방 지방법원이 행정명령 시행을 미국 전역에서 잠정 중단하라는 판결을 내렸다. 백악관은 아직 대응하지 않았다. 일단 미국 정부가 법원이 제동을 걸고 나섬에 따라 7개국 국적 보유자들에 대한 입국 금지 조치를 일제히 중단했다.
미 법무부는 연방제9항소법원에 지법의 집행정지에 대한 이의를 제기했지만, 항소법원은 9일 재판관 3명의 만장일치로 워싱턴 연방지법의 집행정지 결정을 지지했다.#
연방항소법원에서는 수정헌법 1조 국교 금지 절에 근거해서 국가가 자유로운 신앙을 규제할 수 없고 특정 종교를 금지할 수 없다며 시애틀 연방법원의 결정을 그대로 인용했다. 자세한 내용은 3.3.1을 참고하길 바란다. 이는 사법부가 인도주의적 가치에 따라 헌법을 다소 포괄적으로 해석해서 연방법에 의해 보장되어 있는 대통령의 권능을 제약한 것이다. 사실 이것은 미국 헌정 역사상 매우 이례적인 일이다. 애초에 시애틀 연방판사가 전국적인 잠정 중단 조치를 내린 것부터 전례가 없는 일이었다. 그동안 미국 역사상 이보다 더 반헌법적이고 급진적인 행정명령은 얼마든지 있었고 헌법에 위배되는 정책은 당장 그 유명한 애국자법부터 시작해서 더 많이 있다.
미국의 정치원리가 Checks and Balances라고들 하지만 그래도 서로의 영역을 최대한 존중하고 특히 안보 부분에서는 초당적으로 협력하던 게 미국의 모습이었기 때문이다. 그래서 혹자는 이것을 조지 부시 정부 말기부터 시작된 미국의 정치적 대립의 결과라고 보기도 한다. 사법부에서는 트럼프가 계속 트위터로 여론몰이를 하면서 자신들의 권한을 위협하려고 한다는 격앙된 반응이 나온 반면 백악관에서는 사법부가 강한 정파성을 띄면서 삼권분립을 위배하고 있다고 역시 강한 불만을 표한 것이 당시의 상황이었다.
연방법원의 잇따른 결정이 인권을 보호하고 자유로운 이민이라는 미국의 전통을 수호했다는 긍정적인 반응도 있었지만 헌법을 정치적 목적에 따라 고무줄늘이듯이 이용해서 자국의 주권을 침해했다는 비판적인 반응도 나왔다.
트럼프 측에서는 이 행정명령을 2016년부터 오랜 법리적 검토 끝에 작성한 터라 설령 'Ban'이라는 강한 어휘를 써도 문제가 없을 것으로 봤지만[6] 결국 사법부가 이것을 종교의 자유, 정교분리와 엮어 버리면서 예비 입국자까지 헌법적 보호를 받는다는 식으로 해 버렸으니 별 도리가 없는 듯하다.
백악관이 섣불리 대법에서 소송전을 시작하지 못하는 큰 이유는 바로 당시 보수 성향이었던 앤토닌 스칼리아 대법관의 사망으로 인한 공석으로 연방대법원의 정치적 균형이 깨졌기 때문이다. 거기에 소송전은 그 자체로서 역사적 의미가 있는 판례를 만들어낼 수야 있겠으나 당장 일을 시작하고 싶어했던 트럼프에게는 지루하고 무의미한 요식절차로 여겨질 소지가 많다.
결국 백악관은 트럼프의 상하원 합동연설 이후 새로운 행정명령을 발표하기로 하였으며 본 행정명령은 곧 수명을 다할 예정이다. 영주권자 입국을 허용하는 등 문턱이 대폭 완화된 개정안이 만들어졌지만 이 역시 반발을 면치 못했고 결국 이 두 행정명령은 연방 하급심에서 나란히 가로막히게 되었다.
보수 성향 대법관 닐 고서치의 인준이 완료되고 트럼프 본인에 대한 러시아 스캔들도 잦아드는 모습을 보이자 법무부는 개정안에 대한 심판과 임시 제한 조치의 해제를 연방대법원에 요청했다. 연방대법원은 6월 중순까지 필요한 서류를 제출받고 바로 심사에 들어갈 예정이었다. 이 심판을 통해 INA에서 정의된 대통령의 권능부터 예비 입국자에 대한 헌법적 보호까지 실로 막대한 영향이 있을 것으로 보였으며 부결됐을 시에는 트럼프의 이민 관련 정책 전체가 실행 불가능하게 될 것이다.
한편 트럼프는 자신의 트윗에서 법무부가 개정안이 아닌 원래 행정명령을 제출했어야 한다고 주장했다.
2020년 미국 대선에서 트럼프가 낙선하자 이 행정명령에 사형선고가 내려졌다. 조 바이든 당선인은 취임 당일 이 행정명령을 무효화하겠다고 공언했으며 1월 20일 취임 직후 실제로 이 행정명령을 무효화하는 새로운 행정명령에 서명했다.
3.1. 연방대법원 판결
전문2017년 6월 26일 연방대법원에서는 우선 이 명령이 다음과 같은 경우를 빼고 효력을 발휘할 수 있다고 하였다.
- 비자를 이미 소지한 경우
- 비자를 줄 때, 미국의 사람 또는 단체와 신의성실한 관계를 맺은 경우
또 논란이 되어 왔던 개별 건들이 위법인지 여부는 10월에 양측의 전체 주장을 들어 보고 결정하겠다고 하였다.
이 중 '신의성실한 관계'가 과연 무슨 뜻인지가 문제인데 외무부가 판결에 대한 가이드라인을 내놓았다. 우선 미국에 부모나 형제, 자매가 있는 경우는 되지만 할아버지, 할머니, 사촌 등은 안 된다. 더욱 애매한 경우, 예를 들어 약혼자(fiancé)는 가능한 걸로 발효 직전 결정했다고 한다. 기타는 역시 외무부의 해석이 중요하다.
대학 등 교육기관에 속한 경우, 사업을 위해 방문하는 경우 등도 역시 금지 대상에서 벗어난다. 물론 금지령을 회피할 목적으로 사업 등을 들먹이는 것인지는 다른 비자 발급처럼 심사 대상이다.
또 난민인 경우도 모두 금지되는 것인지 확실하지 않다. 난민은 미국의 난민 수용 프로그램에 따라 들어오는 것이기 때문에 이걸 외무부과 맺은 신의성실한 관계라고 볼 수도 있고 안 볼 수도 있다. 아마도 정부는 아닌 쪽으로 해석할 가능성이 높다고 한다#.
이 명령은 29일 미국 동부시간 오후 8시 기준으로 효력을 발휘했다.
3.2. 평가
애초의 명분이 '이 국가들에서 대체 무슨 일이 일어나는지 알아보게 3~4개월 동안 일단 막고 조사를 하겠다' 였으므로 5개월이 지난 후에는 이 명분은 핑계처럼 보인다는 비판도 가능하다. 또 근본적으로 여행 금지를 받은 6개 국가의 방문객이 테러를 저지른 적이 없어서 국가 안보와는 거리가 먼 조치라는 비판도 유효하다.
4. 지지율 및 여론
여론조사기관 라스무센은 미국민 57%가 트럼프의 반 이민 정책을 지지한다고 발표했다. 반대는 33%, 지지도 반대도 하지 않는다는 사람은 10%였다. 연합뉴스 지난해 펄스 오피니언 리서치의 여론조사에서도 트럼프 주장 지지가 많았다고 한다. 경향신문이 입국 제한 조치에 대해 49%가 트럼프를 지지한다는 조사 결과도 있다. SBS
로이터, 라스무센, 퀴니피액 조사에서 3곳 모두 트럼프의 이민정책에 지지하는 측이 우세하다는 결과가 나왔다. 연합뉴스
이러한 여론조사에서 도드라지게 드러나는 점은 공화당 측의 대부분이 지지하는 건 당연하다고 할지라도 민주당 지지층조차도 1/3 가량은 트럼프의 행정명령을 지지한다는 결과가 나왔다는 점이다.
보수 언론 폭스 뉴스에서 조사한 여론조사에서는 ±3% 오차를 고려하면 반반이다.
2월 21일 The Hill에서 하버드-해리스 여론조사 결과[7]를 발표했는데 77%가 이민개혁을 지지했고 53%가 불법이민 규제 행정명령에 찬성, 그리고 80%가 불법체류자 보호도시들에 대한 연방자금지원을 막은 행정명령에 지지 의사를 표명했다고 한다. Poll: Americans overwhelmingly oppose sanctuary cities|#
6월 말 연방 대법원의 판결이 나온 후에도 이 행정명령에 대한 지지울은 여론조사에서 상당히 높게 나타났다. 폴리티코와[8] 여론조사기관 모닝컨설트가 발표한 여론조사 결과에 따르면 미국인들 중 60% 정도가 이 행정명령을 지지한 것으로 나타났으며 공화당 지지자들 중 84%가 이를 지지하고 심지어 민주당 지지자들 중에서도 1/3을 넘는 41%가 이 행정명령을 지지한 것으로 나타났다. #
5. 쟁점
5.1. 광범위한 적용
이 조치로 인해 미국으로 입국하려던 난민들의 발이 묶였으며 심지어 미국에서 수십 년간 살아온 영주권자는 물론 유학생도 포함돼 논란이 되었다. 유학하러 미국에 왔다가 잠깐 고향으로 돌아갔는데 그 사이에 조치가 실행돼 발이 묶이게 된 사례도 있고 심지어 이라크 전쟁에서 미군을 도운 이라크인 군무원 등도 해당 국가 국적이 살아 있다는 이유만으로 미국 입국을 불허당하게 생길 판이었다. 메이저리그 텍사스 레인저스의 에이스 다르빗슈 유의 아버지[9]처럼 미국에서 활동하는 유명인이나 유명인의 친지들조차도 이 문제로 곤혹스러운 입장에 놓였다.이 와중에 트럼프는 기독교 난민은 받아들일 수 있다고 주장해서 논란에 기름을 뿌렸다. 명목상으론 오리엔트 정교회 신도처럼 IS 등에게 박해를 받는 현지 기독교 난민들을 받아들이겠다는 내용. 특히 트럼프는 CBN과 가진 인터뷰에서 시리아 기독교도들이 난민 지위를 우선 적용받을 것이라고 말했다.[10] 당연하지만 무슬림이나 비종교인들은 물론이고 크리스트교 지도자들도 이러한 선별적인 난민 허가는 종교 차별이라며 반발했다.
결국 트럼프 행정부는 예외조치를 확대하였다. 입국이 제한된 7개국의 국적을 가지고 있더라도 추가로 영국, 호주, 캐나다 국적 중 하나를 가진 이중국적자나 번역가나 통역사로 일하면서 특별이민비자를 가진 이라크인은 입국 제한 대상에서 제외되었다.#
5.2. 국가 선정 기준
트럼프가 '테러 방지'를 위해 이러한 조치를 취했다곤 하지만 정작 이슬람 근본주의 와하비즘의 본고장 사우디아라비아가 입국제한 리스트에 없다는 것이 논란이 되었다. 아랍에미리트, 카타르 등 다른 중동의 돈 많은 산유국들도 리스트에서 빠졌고 IS와의 전쟁에서 IS, 알카에다 등 지하디스트 테러 단체들을 눌러 가면서 국가 기능이 다시금 정상화되는 이라크와 리비아나 테러리즘 의혹도 없는 데다 핵포기를 하고 국제사회의 고립에서 벗어난 지 얼마 안 된 이란에게 비자 발급, 입국을 제한시킨 것이 무리이지 않느냐는 견해도 있었다. 이러한 조치는 오히려 ISIL만 돕는 꼴이라는 비판도 만만찮았다. 이에 대한 반론도 없지 않은데 이란 주축 '시아파 벨트'는 견제, 사우디·UAE 수니파 걸프국과는 전통적 협력을 추구하겠다는 것으로 보인다. 실제로 7개국 중에서 이란, 이라크, 시리아, 예멘은 이란의 영향력이 있거나(이라크, 시리아) 개입이 강하게 의심되는(예멘) 곳이다. 사우디가 빠진 것에 대해서 사우디, 이집트 자체도 평소 이슬람권의 단결을 주장하고 수단, 예멘 같은 사우디의 우방이 테러국가로 찍혔지만 아무 논평도 안 하고 있다고 딜레마에 빠졌다고 평가되었다. #게다가 애초에 중동 문제가 혼돈의 카오스에 빠진 것도 미국의 책임이 적지 않다. 아프가니스탄도 제대로 정리하지 못한 상황에서 벌인 이라크 전쟁은 그나마 멀쩡하던 이라크까지 혼란의 도가니에 빠트려 ISIL의 자생을 돕는 꼴이 되었고 리비아, 시리아에서는 적의 적은 내 친구라는 심플한 마인드로 반미 독재 정권의 반대파이기만 하면 민주화 세력이라고 미화하고 지지하여 내전을 키웠다. 트럼프가 문제삼는 난민들은 미국의 부추김으로 일어난 내전의 피해자임을 감안할 때 이건 거의 적반하장이다. 그야말로 트럼프 및 그 측근들에 의해서 입국 금지된 나라의 국민들이 불쌍할 지경.
5.3. 불법 또는 위헌 여부
Whenever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate
어떠한 외국인이나 특정 부류의 외국인의 입국이 미국의 국익에 해가 될 것으로 대통령이 판단한 경우, 대통령은 포고령으로써 모든 외국인, 또는 이민자나 비이민자 중 어떠한 부류의 외국인의 입국을 중지시키거나 제재를 부과할 수 있다. - 미 이민국적법 (INA) 221항
어떠한 외국인이나 특정 부류의 외국인의 입국이 미국의 국익에 해가 될 것으로 대통령이 판단한 경우, 대통령은 포고령으로써 모든 외국인, 또는 이민자나 비이민자 중 어떠한 부류의 외국인의 입국을 중지시키거나 제재를 부과할 수 있다. - 미 이민국적법 (INA) 221항
이 행정명령은 특정 7개국에 다녀온 경험이 있는 인물에 대한 비자면제를 해제함으로써 자유로운 입국을 거부하는 조치였다. 7개국 거주자는 당연히 영향을 받으며 설령 유효한 비자가 있거나 미국에 주거지가 있는 사람이라도 해당 국가에 다녀온 경험이 있다면 입국 거부까지 가능했다[11]. 이 조치는 원천적인 입국 봉쇄는 결코 아니며 90일 동안의 한시적인 조치인 데다 안전하다고 판단되는 인물이라면 사면, 즉 비자면제를 받을 수 있다. 즉, 시일이 지날 수록 예외사항이 속출한다거나 정부가 조금씩 물러서고 있다는 건 사실이 아니다. 원래 그렇게 짜여진 행정명령이다.
누구라도 이란 등 금지 대상국에 다녀온 경험이 있다면 행정명령이 발동되는 90일 동안 미국 입국 시도 시 간단한 심문에서 최대 억류 조치까지 받을 수 있었지만 이 조치는 결코 불법이 아니라 적법한 대통령의 통치행위에 해당한다. 유효한 비자를 가졌음에도 입국 거부된 것도 엄밀히 말하면 불법이 아니다. 비자는 외국인이 자국 항구, 공항에 들어오는 것까지를 보증하지만[12] 사법, 안보당국의 판단에 따라 공항에서 도로 되돌려보내질 수도 있다.
이 조치를 두고 위헌 논란도 불거졌다. 이 경우 사실 헌법을 어떻게 해석하느냐는 미국에서 진보, 보수에 따라 첨예하게 대립하기도 하는 문제라 확실한 답은 없다. 미국 국경 밖의 외인에게도 헌법적 보호가 적용되느냐에 대한 논란으로도 볼 수 있다. 유효한 비자를 가졌음에도 행정명령에 의해 공항미아가 된 수백명에 대해 연방판사가 '추방 금지' 조치를 내린 것부터 ACLU 등의 민권단체가 정부를 소송하는 문제까지 모두 헌법 해석에 근거를 두고 있다.
5.3.1. 잇따른 사법부의 잠정중단, 무효 판단 근거
사법부에서 이 행정명령에 반기를 든 근거는 주로 위헌 논란이다. 이는 다음과 같다.Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof-
의회는 국교를 정하거나 종교에 대한 자유 신앙을 금지하는 어떠한 법도 만들 수 없다. - 미 수정헌법 1조 '국교에 관한 절'
의회는 국교를 정하거나 종교에 대한 자유 신앙을 금지하는 어떠한 법도 만들 수 없다. - 미 수정헌법 1조 '국교에 관한 절'
All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws
미국에서 태어났거나 귀화한, 그리고 사법 효력이 미치는 모든 사람 은 미국과 그들이 거주하는 주의 시민이다. 어떠한 주 정부[13]도 미국 시민의 권리나 사면권을 제약하는 법을 만들거나 집행할 수 없고, 어떤 사람의 생명, 자유, 재산을 법적 절차없이 빼앗을 수 없을 뿐만 아니라, 사법권 안에 있는 어떤 사람의 법적 동등 보호를 거부할 수 없다. - 미 수정헌법 14조 '동등 보호에 관한 절'
미국에서 태어났거나 귀화한, 그리고 사법 효력이 미치는 모든 사람 은 미국과 그들이 거주하는 주의 시민이다. 어떠한 주 정부[13]도 미국 시민의 권리나 사면권을 제약하는 법을 만들거나 집행할 수 없고, 어떤 사람의 생명, 자유, 재산을 법적 절차없이 빼앗을 수 없을 뿐만 아니라, 사법권 안에 있는 어떤 사람의 법적 동등 보호를 거부할 수 없다. - 미 수정헌법 14조 '동등 보호에 관한 절'
비록 트럼프가 이민국적법 등 일부 연방법에 의거해 행정명령을 발동시켰다고 하더라도 헌법인 Establishment Clause, Equal Protection Clause에 위배됨으로 위법이 된다는 견해다. 시애틀 연방 지법은 이 두 구절을 토대로 행정명령에 대해 전국적인 임시제한 판단을 한 것으로 보이며 대통령의 행정명령에 대해 연방 판사가 전국적으로 제동을 건 사례는 이번이 헌정 역사상 처음이다. 이에 대항해서 법무부는 항소장을 발송하여 상급 법원에 판결이 나기 전까지 임시로 행정명령을 유지해 줄 것을 요구하는 가처분신청을 냈지만 기각되었다.
1조 국교 금지 절은 비록 Congress라고 명시되어 있기는 하지만 미국의 정교 분리를 상징하는 구절로 받아들여지고 있다. 그러나 본 행정명령이 무슬림에 대한 자유신앙을 금지하는 법이냐고 하는 것에서는 그 근거가 희박하다고 볼 수 있다.
반면 14조는 주 정부의 폭정을 막고자 제정된 법으로서 '과연 거대한 중앙정부만이 악인가? 주정부도 시민의 생명과 자유를 제약할 수 있지 않을까' 라는 고민 속에 만들어졌다. 노예제를 채택한 과거가 있는 남부에서 흑인에 대한 법적으로 동등한 보호가 안 지켜졌던 미국 역사를 참고하면 이해가 쉬울 것이다. 따라서 본 행정명령을 집행한 주체인 연방정부에는 해당하지 않는 법이라고 볼 수 있다.
거기에 과연 사법권이라는 것이 어디까지 해당하는 것인가라는 의문도 있다. 일단 헌법이 칭하는 jurisdiction의 범위와 관련된 판례들을 보면 푸에르토리코같은 주가 아닌 자치령이나 해외 미군 기지, 감옥 등도 포함하고 있지만 단순히 비자를 받았다고 해서 미국과 관계가 없으며 미국에 입국하지 않은 외국인이 미국 법의 보호를 받아야 하는가? 이런 것은 미국뿐 아니라 전세계 어느 헌법에도 존재하지 않는다. 위헌을 주장하는 쪽이 근거로 내세운 헌법적 근거는 상당히 희박하며 일부 예외적인 판례와 인도주의적 주장에 근거했다. 따라서 행정명령이 위헌이라고 주장하는 것은 힘들다.
헌법에 의거한 논란과는 별개로 본 행정명령은 위에 나와 있듯이 1952년 이민법 (Immigration and Nationality Act of 1952)에 기초하고 있는데, 1965년 이민법의 "정부는 이민비자의 발급에 있어 인종, 성, 출신 국가, 출생지, 혹은 거주지에 근거한 차별을 할 수 없다 (no person shall receive any preference or priority or be discriminated against in the issuance of an immigrant visa because of the person's race, sex, nationality, place of birth, or place of residence)"는 구절을 인용해서 일각에선 위헌 논란보다도 INA 자체에 근거한 법적 이의를 주장하기도 했다.
그러나 바로 위의 개정 이민법 해석은 법에서 칭하는 '이민자(immigrants)'의 정의를 잘 모르는 것에서 빚어진 착오다. 법적 용어로서 이민자는 영주권자를 뜻한다. 모든 다른 경우는 임시체류자(temporary visitors), 즉 비이민자(non-immigrants)의 자격에 해당한다. INA에 의거해서 트럼프는 초기에 영주권자에 대한 입국금지까지 적법하게 내릴 수 있었던 것이지만 법을 잘 모르는 일반인, 더군다나 한국인들이라면 이 조치가 공권력 남발로 여겨졌을 수 있다. 여기에는 법을 너무도 잘 알면서도 자신의 정치적 신념에 의해 행정명령에 불복했던 정론지 기자들, 일부 판사들[14]에게도 큰 책임이 있다.
1965년의 이민법은 기존 이민법을 '덮어쓰기' 하고 있지 않으며 기존까지 특정 국가(유럽)에 우호적이었던 미국의 이민정책을 보다 다변화하기 위해 개정된 법이었을 뿐이다. 물론 여기서 계속 말하는 '이민' 및 '이민비자'는 영주권을 염두에 둔 '이주'를 의미하지 이동을 의미하지 않는다. 즉, 이 개정법이 말하고 있는 것은 영주권 신청 가려받지말고 비백인 국가에서도 받아라는 것일 뿐이다. 본 행정명령의 골자인 Travel Ban과는 관계가 없는 것으로서 일부 리버럴 논조의 사설면에서나 찾아볼 수 있는 주장일 뿐 법학자 대부분은 개정 INA가 본 행정명령에 영향이 없다고 보고 있다.
Government shall not substantially burden a person’s exercise of religion even if the burden results from a rule of general applicability...
정부는, 비록 통상적인 공권력 행사에 따른 것이라 할지라도, 사람이 종교 신앙을 행사하는 것에 대해 어떤 실질적인 책임도 지울 수 없다. - 미 종교자유회복법 '종교 신앙 행사 보호에 관한 절'
정부는, 비록 통상적인 공권력 행사에 따른 것이라 할지라도, 사람이 종교 신앙을 행사하는 것에 대해 어떤 실질적인 책임도 지울 수 없다. - 미 종교자유회복법 '종교 신앙 행사 보호에 관한 절'
종교자유회복법은 연방법이다. 무슬림이 종교적 이유 때문에 입국에 방해를 받거나 자유에 제약을 당하는 것이 이 법에 위배된다는 견해도 있다. 법정 공방에 들어가면 이 법도 근거로 사용될 것으로 보였지만 이 법의 세칙을 보면 충분히 정부의 재량권도 명시적으로 보장하고 있으며 약간 결이 다른 이야기기는 하지만 이 법을 주정부에도 강요할 권리가 있느냐고 하는 데 관해서는 대법원이 그럴 권리 없다는 취지의 판결을 냈고 그 때문에 따로 주 법들이 만들어지기도 했다.
재미있게도 마이크 펜스 당시 부통령, 전 인디애나 주지사가 사인한 '기업이 동성애자들에게 서비스를 제공하지 않을 권리를 보장하는 법'도 바로 이 종교자유회복법의 주 법이다. 즉, 기업가가 자신의 종교 신앙을 실천하는 것을 정부가 간섭할 수 없다는 논리다. 같은 종류의 법이 전혀 다른 상황에서 완전히 다른 세력에 의해 들먹여진 셈이다..
최종 결론을 이야기하면 본 행정명령의 위법 여부는 사실 INA에서 결정난다. 대통령은 어느 부류든지 자기가 나름의 근거를 가지고 있으면 입국 금지시킬 수 있다. 비이민자건, 영주권자건 관계 없이. 이걸 부정하고 들어가는 순간 토론은 성립되지 않는다.
2017년 12월 4일 미국 연방대법원에서 8개국에 대한 입국 제한 조치를 전면 허용함으로써 그간 행정명령을 중단시켰던 일부 판사들의 주장은 법적 근거가 빈약했음이 드러났다. 버전 3.0의 행정명령 효력발휘에 진보 성향 판사까지 포함해 연방대법원 판사 7인이 동의한 것으로 보아 입국 금지 조치는 대통령의 당연한 권한임이 인정받았다고 판단되며, 실제 조치는 국적을 기준으로 한 것임에도 그와는 직접적인 연관도 없는 트럼프의 과거 연설문, 발언까지 끌어대어 어떻게든 종교 차별 조치로 낙인찍으려는 하급심 판사들의 눈물겨울 정도의 노력에도 제동이 걸렸다.
요약하면 행정명령 13769호, 13780호에 대한 일련의 금지 판결들은 미국에 입국하지도 않은 외국인에게 별다른 법적 근거도 없이 인도주의나 평등원칙 같은 추상적인 가치를 주관적으로 해석하여 '행정부의 간섭으로부터 벗어나 미국에 입국할 권리'라는 기상천외한 개념을 창조, 적용하려고 한 일부 판사들의 무리수였으며 이는 연방대법원 판결을 통해 바로잡혔다고 결론내릴 수 있을 것이다
5.4. 정계에서
야권에서 버니 샌더스는 트럼프의 반이민 정책이 이슬람 광신도에게 놀아났다는 것이라고 비판하였으며 버락 오바마 전 대통령도 트럼프의 반이민, 난민 행정명령을 비판하고 이에 항의하는 시위를 지지하는 성명을 냈다.여권에서 공화당 의원들은 침묵 혹은 긍정 등으로 대체로 동조한 편으로, 폴 라이언은 '혼란스럽게 됐지만 우리는 이민자 심사기준이 적합한지 확인해야할 필요가 있다'고 트럼프의 행정명령에 찬동하였으며 크리스티는 '현장에서 적용하자니 혼란스럽지만 목적에는 찬성한다'고 하였다. 그러나 반대 의견이 아예 없다고 할 수 없는 게 공화당의 중진 및 원로 의원 중 매코널 상원 원내대표는 "미국은 종교적 시험을 감행해서는 안 된다"고 반대 의견을 표했으며 존 메케인 상원 의원과 린지 그레이엄 상원 의원 또한 반대하는 공동성명을 냈다.
6. 외부 반응
파키스탄은 자국민 입국을 막으면 대 테러전 협력을 안 할 것이라고 경고했다. #한국 인터넷 뉴스의 댓글 반응을 보면 역시 트럼프의 행정명령에 호의적이었다. 2014년 이후로 이슬람의 이미지가 급격하게 악화되었고 2015년을 전후해 유럽 난민들이 저지른 사고도 있어서 이슬람에 적대적인 태도가 만연한 것은 사실이다. 난민에 대해서도 도피할 생각만 하지 말고 스스로 해결하라는 싸늘한 반응이 나오기도 했다.[15]
유럽 난민들이 저지른 사고들, 특히 자신들의 풍습을 유럽에 적용하려 하는 사람[16]들이 많은 것이 이 행정명령에 대한 지지를 이끌어낸 이유 중 하나다.
7. 실체
행정 명령이 실제로 문서로 쓰인 것 이외에도 무언가가 더 있다는 정황이 속속 밝혀졌다. 쉽게 말하면 명령 자체는 눈속임일 뿐이고 실제로는 무슬림의 입국을 까다롭게 심사하거나 거절하는 것으로 기능하고 있다는 것이다. 그런데 그것이 실제로 일어났습니다미국 시민권자인 나사 로켓 과학자의 보안 휴대폰 내용을 복사하겠다고 잡아 가두거나 # 이란에서 미국 국적의 다섯 살짜리 아이가 다른 가족과 함께 도착한다고[17] 연방 상원의원인 크리스 반 홀렌이 이민국 측에 사전통보를 했음에도 불구하고[18] 애를 다섯 시간동안 수갑 채워서 구금해 놓는 것에 더해# 이란 입국 이력이 있다는 이유로 외교여권을 소지한 전직 노르웨이 총리를 1시간 동안 공항에 구금하는 등 이미 사상 유례없이 정신나간 수준으로 잡아 족쳤다.
또 합법적인 영주권자가 스스로 영주권을 포기하는 I-407 서류를 항공기 내에서 나눠주는 등# 이유 불문하고 이민자를 줄이려는 황당한 일이 벌어졌다. 서류에 함부로 사인하지 말라고 한인 사회에서는 경종을 울렸다. 물론 내용을 모르겠거나 수상하면 사인 안 하는 게 당연한 것이므로 당신이 해 놓고 나중에 불이익을 당하고 나서 불평해 봤자 이 시국에서 좋게 해결될 지는 아무도 모르는 일이었다.
2018년 기준으로 이란은 오바마와 맺었던 약속들을 이행하지 않았다는 게 밝혀졌기 때문에 관련 국가에 대한 이민국의 불신은 지속되리라는 전망도 나왔다.
8. 기타
위에 언급된 나라 중 단 한 곳이라도, 그것도 단 한 번이라도 다녀온 적이 있다면 미국 무비자 입국이 거부되는 걸 이 조치의 일환으로 아는 사람도 몇몇 있는데 이 경우는 이 조치가 시행되기 이전에도 따로 비자를 발급받아야 입국이 가능했다. 이란에 다녀온 적이 있는 셸 망네 본데비크 전 노르웨이 총리가 1시간 억류된 건 이 경우라고 볼 수 있다. #9. 외부 링크
13769호 전문13780호 전문
10. 관련 문서
[1] 탈북 난민은 제외.[2] 북한과 베네수엘라는 예외지만 핵심국가가 아니라 사실상 전체가 무력화된 것이나 마찬가지다. 탈북 난민이 북한여권들고 미국에 오는가?[3] 단 외교 비자, NATO 비자, UN 출장에 해당하는 C-2 비자, G-1 비자, G-2 비자, G-3 비자, G-4 비자를 소지한 경우에만 미국 입국이 가능하다.[4] 미국 여권을 소지한 이중국적자는 예외였다.[5] 원문: ... betrayed the Department of Justice by refusing to enforce a legal order designed to protect the citizens of the United States.[6] 그래서 '대통령은 Travel Ban이라는 용어를 쓴 적 없다'고 무리하게 기자들과 말싸움을 벌인 숀 스파이서 백악관 대변인은 트럼프에게 질책을 받고 신뢰를 잃는 계기가 되기도 했다. 그도 그럴 게 트럼프는 바로 며칠 전에도 Ban이라고 트위터에 썼는데 대변인은 이게 Ban이 아니라고 하면서 지레 방어적으로 나갔으니...[7] 해당 조사는 2월 11일부터 13일까지 등록유권자 2148명을 대상으로 이뤄졌으며 그 중 39%는 민주당 성향, 30%는 공화당 성향이고 27%는 무당파, 5%는 기타 정당 지지자라고 한다.[8] 심지어 그다지 트럼프에 우호적인 성향이 아닌 매체다.[9] 일본 국적을 택한 아들과 달리 이란 국적을 유지하다 보니 미국에서 아들 경기를 직관하지 못하게 되었다(...)[10] 트럼프는 당선되기 전부터 중동권의 기독교 차별과 탄압을 비난했다.[11] 다만 시행된 지 며칠 후 영주권자는 다시 비자면제에 포함시켜서 일체 사면하는 형식으로 변경하였다.[12] 그래서 통과비자라는 것도 있는 것이다.[13] 수정헌법 5조의 비슷한 Due Process Clause는 연방정부의 권력 남용을, 14조의 이 절은 주 정부의 남용을 견제하고 있다. 5조와 14조의 명백한 차이점은 14조에 '모든 사람(All persons)'이라는 표현이 들어갔다는 데에 있다.[14] 비자가 거부당한 사람들의 추방을 금지하는 조치들만 하더라도 법적으로 어떤 근거도 없는 '인도주의적' 조치들이었다.[15] 인접국으로 피난가서 조선이 독립하면 다시 돌아가겠다고 생각하며 만주와 외국으로 갔던 독립운동가들과 중동처럼 천리 밖의 나라로 영구히 이주하겠다는 생각으로 들어가려는 난민은 성격이 다르다. 유럽으로 이주하려는 난민은 불법체류에 가까운 난민이지, 언젠가 돌아가겠다는 성격의 난민이 아니다.[16] 유럽에서의 샤리아 적용과 같은 것, 참고로 민주주의를 기본으로 하는 유럽의 헌법을 고려하면 빼도 박도 못할 위헌이다.[17] 그 아이의 엄마가 이란 출신이다.[18] 이 다섯 살짜리 아이는 메릴랜드 출신의 미국 시민권자여서 그런지 이민국 측에 사전통보를 해 준 상원의원도 메릴랜드 주에서 당선된 크리스 반 홀렌(Chris Van Hollen)이었다.