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1. 개요
연립정부(聯立政府, coalition government)는 둘 이상의 정당이 연합하여 정부를 구성하는 것을 말한다. 줄여서 연정이라고 한다.다당제 하에서는 특정 정당 하나가 단독 과반을 차지하기 어렵기 때문에, 안정적으로 집권하기 위해서 연정이 구성될 가능성이 높다.[1] 또한 의원내각제 국가에서는 입법부 내 과반 확보가 내각 출범 및 유지에 절대적으로 중요하기 때문에 대통령제에 비해 연정의 필요성이 높다.[2] 따라서 연정은 의원내각제-다당제 국가에서 일반적으로 나타난다.
2. 유형
2.1. 소연정
연정은 대부분 성향이 비슷한 당끼리 연합하는 형태(좌파연합, 우파연합, 진보연합, 보수연합 등)로 나타난다. 예를 들어 독일에서는 사회민주당-녹색당, 기독교민주연합-자유민주당 짝이 전통적인 연정 파트너이다. 이러한 형태를 하술하는 대연정과 대비하여 소연정이라고 한다. 일반적으로 연정이라 함은 소연정을 말한다.2.2. 대연정
대연정이라 함은 말 그대로 대단위 연정이 이뤄진다는 것. 즉, 원내 1, 2당이 함께 연정을 구성하거나, 그에 준하는 포괄적 연정이 수립되는 경우를 의미한다. 그렇기 때문에 소연정과 달리 일반적으로 참여 정당들 사이의 이념 성향 차가 크다.대연정은 보통 소연정 구성에 실패했거나 의석 구도 상 소연정이 불가능할 때 이루어지며, 극우, 극좌 정당의 집권을 공동으로 차단하기 위해 유용하게 활용된다.
북아일랜드 자치의회는 사실상 대연정을 강제하는 특징을 지닌다. 이에 대해서는 북아일랜드 문서로.
2.2.1. 거국내각
대연정의 일종으로, 전쟁이나 대형 자연재해 등 국가적 위기 상황이 발생하면 정당, 정파, 여야를 가리지 않고 내각을 구성하기도 하는데 이를 거국연정, 거국내각, 또는 거국중립내각이라고 한다. 자세한 내용은 해당 문서로.영국을 예로 들면 제1차 세계 대전 때의 로이드 조지 내각, 제2차 세계 대전 때의 윈스턴 처칠 내각이 있다. 스웨덴도 제2차 세계 대전 당시 사회민주노동자당 주도로 보수당 등이 참여하는 거국내각을 형성했었다. 일본에서도 도호쿠 대지진과 후쿠시마 원자력 발전소 사고로 간 나오토 당시 총리가 거국 내각 구성을 제안하였으나 실현되진 않았다. 한국에선 박근혜-최순실 게이트로 박근혜 정부가 지도력을 상실하면서 박근혜의 2선 후퇴와 함께 거국내각 구성이 대안으로 제시되기도 했으나, 실현되진 않았다. 만일 추진했어도 대통령중심제 국가에서 대통령이 2선으로 후퇴하고 거국내각에 간섭하지 않는다는 법적 보장을 할 수 없기 때문에 실효성에 문제가 생겼을 가능성이 크다.
3. 국가별 연립정부
3.1. 대한민국
대통령중심제는 연정의 필요성이 상대적으로 낮은 시스템이다. 대통령중심제에서는 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 종속되지 않기 때문에, 정권 획득을 위해 원내 과반 의석 확보가 필요치 않으며, 대선에서 1등을 차지하기만 하면 행정 권력의 독식 및 정부의 임기가 보장되기 때문.물론 대통령중심제에서도 연정을 하고자 하면 할 수 있고, 실제 사례도 있지만, 대통령중심제에서는 정당 간 연정 합의의 구속력이 매우 약하다. 내각제에서는 만약 총리가 연정 합의를 지키지 않을 경우, 연정 파트너 정당이 연정에서 나가버리겠다고 엄포를 놓을 수 있다. 그리고 실제로 나가버리면 원내 과반 의석이 무너지므로 정권이 교체될 수 있다. 따라서 총리는 연정 합의를 가볍게 여길 수 없고, 연정 합의의 구속력이 매우 크다. 반면 대통령중심제에서는 대통령이 연정 합의를 지키지 않더라도, 연정 파트너 정당들이 마땅히 취할 대응 수단이 없다. 설령 연정에서 나가버려도 대통령의 자리 및 정권의 임기에는 아무런 영향을 주지 못한다.
따라서 연정은 대통령중심제와는 어울리는 제도가 아니다. 하지만 대통령중심제와 양당제 환경 속에서도 갈수록 정당 간 적대적 대결이 심화되고, 여소야대 구도에서 정부 정책 입법과 예산 통과가 지연되는 문제 등으로 인하여 연정에 대한 논의가 점점 활발해지고 있다.
한국에서 연정이 이루어진 실질적인 사례로는 1998년부터 2001년까지 소위 DJP연합으로 이루어진 새정치국민회의~새천년민주당과 자유민주연합 간의 연립정부가 있었다. 해당 문서를 보면 알겠지만, 정권 창출 뿐만 아니라 내각제 개헌까지도 염두에 두었기 때문에 가능했던 연합이라고 볼 수 있다. 실제로 연정 초기인 98년 지방선거에서는 연합공천을 하여 압승을 거두었다. 하지만 2001년 통일부장관 파동으로 와해되면서 새천년민주당은 여소야대 정국을 마주하게 되었고 자유민주연합은 비교섭단체로 전락하였다.
그리고 세월이 흘러 참여정부가 집권한 2005년 당시 노무현 전 대통령은 당시 제1야당이었던 한나라당에게 일명 대연정을 제안했으나, 박근혜가 대표로 있던 당시 한나라당은 대통령중심제 하에서는 집권을 한 대통령이 내각을 꾸리는 것이 맞다는 원칙론을 내세워 단칼에 거절했고 여당인 열린우리당 내에서도 상당수가 대통령의 안에 대해 무관심하거나 반대했다. 기타 자세한 내용은 대연정 파동 문서로. 이후 잠잠해지나 했는데..
2010년대 들어 연정이 다시 화두에 오르고 있다. 특히 지방자치단체에서 연정의 사례가 나오고 있는데, 2014년 신승하며 경기도지사에 당선된 남경필 전 경기도지사가 근소한 표차와 새정치민주연합 우위인 경기도의회를 감안해 연정을 들고 나온 것.[3] 정무부지사를 사회통합부지사로 변경하여 새정치민주연합 측에 자리를 제공하고, 세비운용 등에서도 상대측에 도지사의 일부 권한을 위임해줬는데, 이는 영국 보수당 데이비드 캐머런이 집권한 후, 연정 파트너인 자유민주당 당수 닉 클레그에게 부총리 자리를 준 것과 유사하다.[4] 대통령제와 유사한 한국 지방자치 시스템에 의원내각제 장치를 접목한 셈인데, 지방장관직도 신설하려고 하는 등 여러 시도를 하고 있어 상술한 DJP연합 수준에서 끝날지 아니면 새로운 연정의 사례가 될지 지켜볼 일이다.
다만 남경필 전 경기도지사는 이를 토대로 '연정'이라는 브랜드를 자기화하려고 하는지 타 시도와의 협력을 비롯한 다른 분야에도 '연정'이라는 이름을
2017년 19대 대선에선 어떤 정당도 단독으로 국회 과반을 얻을 수 없어 대선 이후 연립정부가 필수적이라는 주장이 힘을 얻고 있는데, 그 와중에 안희정 전 충남지사는 참여정부 시절 못다이룬 대연정을 이루겠다며 다시 한번 대연정론을 띄워 주목받기도 했다. 특히 남경필 전 경기도지사와 연대해 행정수도 이전 등의 공약을 함께 발표하기도 했다.
남경필 전 경기도지사가 연정을 자신의 브랜드화 하기 위해 꾸준히 노력했지만 19대 대선에서 안희정 전 충남지사가 대연정으로 관심을 끌어모으고 자신은 바른정당 경선에 떨어져 연정이라는 단어 하면 안 지사가 떠오르는 안타까운(...) 일이 벌어졌다. 본인도 양세형의 숏터뷰에서 연정 저작권은 나한테 있는데 안희정 전 충남지사가 저작권료 없이 사용한다며 희화화 할 정도.
하지만 안희정 전 충남지사는 경선에서 탈락하였고 문재인 전 대표가 공식 대선 후보로 선출된 후에는 문모닝이란 말이 나올 정도로 더불어민주당과 다른 정당과의 네거티브 충돌이 극심해지면서 연정 이야기는 쏙 들어간 상태이다. 문재인 대통령이 선거에 당선되어서 공식 취임한 이후에도 오히려 이 대립이 더욱 심해져서 여당인 더불어민주당과의 연정론이 도저히 나오지 못하고 있다. 대신 임기 전반 여소야대 정국일때는 안건별로 국민의당과 정의당의 협조를 받았다. 국민의당은 호남 지지층이란 공통분모가 있었고, 정의당은 민주-진보 사이 지지층이 겹친다는 공통분모가 있기에 가능했다. 특히 정의당은 이른바 '정의당 데스노트'란 용어가 나올 정도로 문재인 정부의 인사 과정과 깊은 연관이 있었다. 이런 문재인 정부 초중반부의 더불어민주당과 정의당의 관계는 정의당이 공식적으로 정부에 참여하지는 않고 개별적 사안에서 민주당에게 협조를 해 준 수준이라는 점에서 후술할 '신임 공급' 협약과 비슷한 측면이 있었다. 임기 후반에는 총선에서 180석을 획득하는 압승을 거둬 독주 체제가 갖춰졌다.
2022년 제20대 대통령 선거의 윤석열-안철수 단일화에서 양 후보가 '공동정부'를 운영해 나가기로 하면서 20년 만에 연정 체제가 부활될지 주목되었지만 20대 대선 이후 국민의힘-국민의당 합당이 성사되면서 연정 체제 부활 가능성은 소멸되었다.
3.2. 독일
3.3. 일본
의원내각제 국가인 일본에서도 연정이 활발하게 이루어지고 있다.전후 혼란기 시절 일본사회당, 일본민주당의 반 요시다 대연정으로 일본 최초의 사회당 내각인 가타야마 내각이 들어섰으며 이외에도 각종 정당들이 난립하여 어느 한 정당도 안정적으로 다수를 점하지 못하는 상황에서 연정이 활발하게 이루어졌다.
이런 상황은 1955년 요시다 시게루의 자유당과 하토야마 이치로의 민주당이 합당하여 자유민주당을 창당하면서 변하게 되었다. 일명 55년 체제라 불리는 양당의 합당을 통해 1.5당제라 불릴 정도로 야당에 비해 압도적인 우위를 바탕으로 자민당 단독으로 안정적인 과반을 유지하면서 연정의 필요성이 없게 되어버린 것이다. 이후 자민당은 1983년 37회 중의원 선거에서 처음으로 단독 과반에 미달하자 신자유클럽과 연정을 구성했다.
1993년 리쿠르트 사건 등으로 의원들이 자민당을 비판하며 대거 신당을 창당했고 40회 중의원 선거에서 자민당이 과반을 못 얻었다. 이후 반자민/비공산의 야7당 연립내각 호소카와 내각이 들어서면서 55년 체제가 붕괴됐다. 그러나 기본적으로 다른 성향의 정당들이 정권교체 하나만 보면서 연정을 했기에 불협화음이 일었고 결국 자민당이 일본사회당과 연정해 무라야마 내각이 수립됐다.
이후 자민당은 당세가 상당히 빠져 선거에서 단독 과반에 미달하거나 겨우 과반을 유지하는 상황이 이어져 원래부터 야당이었던 공명당과 일명 크로스 연정을 구성했고, 현재까지 이어지고 있다.
2009년 민주당이 45회 중의원 선거에서 정권교체에 성공하고 사회민주당, 국민신당과 함께 연립정부를 구성했다.
4. 패배자 연정
일반적으로 연정은 원내 1당을 중심으로 구성된다. 하지만 원내 1당의 의석이 과반에 미달할 경우, 원내 1당을 제외한 나머지 정당들, 예를 들어 원내 2, 3당 등 2당 이하의 정당들이 연대해 과반수를 넘겨 연정을 구성하는 경우도 간혹 나타난다. 이를 흔히 패배자 연정(coalition of losers)이라고 부른다.패배자 연정이라는 말의 어원은 캐나다 보수당이 2008년 캐나다 총선에서 1당이 되었는데 다른 야당의 연합으로 당수이자 총리인 스티븐 하퍼가 불신임 표결을 당하자 공개석상에서 반발한 것으로, 캐나다에서 2008년 이 패배자 연정의 집권시도를 두고 하퍼 총리의 반발로 1년 넘게 갈등하며 법정을 오가야했다. 국민들도 하퍼의 집권과 연정의 집권을 묻는 여론조사에서 대부분 동률로 나왔다. 관련 영어 위키피디아 문서 결과적으로는 의회 집행정지 처분을 받아내며 캐나다 야당의 패배자 연정 집권은 실패했다.
일본에서는 이보다 15년 전인 1993년에 패배자 연정이 출범한 적이 있다. 연이은 부패 스캔들을 이겨내지 못하고[5] 자유민주당이 단독 과반을 차지하는 데 실패하자 제1야당인 사회당을 포함한 무려 7개 정당이 연정을 구성하면서 정권 교체에 성공한 것. 하지만 선거제 등을 둘러싼 연정 정당 간의 의견차와 총리로 지명된 호소카와 모리히로의 부패 스캔들로 오래 유지되진 못했다.
현직 내각 중 이 "패배자 연정"으로 집권한 내각은 벨기에의 알렉산더르 더크로 내각[6], 스웨덴의 울프 크리스테르손 내각, 스페인의 제3차 페드로 산체스 내각이 있다.
5. 신임 공급
信任 供給 / confidence and supply언론이나 각종 매체에서는 "신임(과) 공급", "신임과 보완", "신뢰와 공급" 등의 표현이 혼재되어 사용된다.
연립정부보다 단계가 낮은 연대 방식으로, 조건부로 집권당과 정책 연대를 하고 집권당의 정권 유지를 돕지만 내각에는 참여하지 않는 방식이다.
연정의 경우, 연정을 구성하는 정당들끼리 내각의 자리를 분배하게 된다. 그러나 신임 공급의 경우 집권당과 신임 공급 협약을 맺은 정당은 내각 구성에 참여하지 않고 일반적인 의안 표결에서도 자율적으로 투표에 임한다. 대신, 내각불신임안(confidence)과 예산안(supply)에서만큼은 정부의 안을 지지하기로 약속하기 때문에 정부 출범과 존속을 가능케 한다.
대표적으로 영국에서 제2차 테레사 메이 내각 당시 보수당은 북아일랜드 정당 DUP와 이 협약을 체결하였다.
일본에서는 각외협력(閣外協力)이라는 용어를 쓴다. 말 그대로 내각 밖에서 내각에 협력한다는 말. 일본 정치에서 가장 최근의 공식적 각외협력은 하시모토 류타로 총리 시절인 1996~1998년 진행되었던 제2차 하시모토 내각에서의 사회민주당과 신당 사키가케의 각외협력이었다.[7]
[1] 단독 과반이 아님에도 소수정부를 구성하거나, 단독 과반임에도 연정을 하는 경우가 있긴 하지만 드문 편이다.[2] 의원내각제라도 양당제거나 일당우위제라면 연정이 나타나지 않는 경우가 더 많다.[3] 덧붙이면 도내 국회의원의 의석 수도 야권의 근소한 우위였다. 그 숫자가 52석인데 야권의 의석수가 30석이어서 집권당이면서 원내 과반 정당이자 남 지사의 소속 정당인 새누리당의 22석보다 더 많았다. 이는 도내 국비 지원 예산에 대한 협조의 경우도 야권의 협조 없이는 어려움을 의미하기에 연정을 할 수밖에 없다는 것을 의미한다. 20대 총선 이후의 경우는 야권 우위가 더욱 심해져 60석 중 3분의 2인 41석이 야당 의원이다.[4] 참고로 남경필 전 경기도지사는 경기도 연정을 독일 시스템에서 영감을 받아 시작하긴 했지만, 도민이 직접 경기도의 대통령격인 도지사를 뽑고, 부지사는 1당에서 추천받는 등 독일식과는 좀 다르다고 밝힌 바 있다. 본인은 굳이 미국식, 독일식 등에 얽매이지 말고 오히려 더 모범이 될만한 한국식 협치 모델을 만들어보자고 주장한다. 대통령제도 마찬가지로 권력을 독식하지 않는 한국식 협치형 대통령제 개헌을 주장한다.[5] 대표적으로 록히드 사건, 리크루트 사건이 있다.[6] 제1당인 N-VA와 제3당(플란데런 내에서는 제2당)인 플람스의 이익을 배제하고 집권한 내각.[7] 제1차 하시모토 내각은 자유민주당 - 사회민주당(당시 일본사회당) - 신당 사키가케의 3당 연립정권이기에 제외.