1. 개요
직할시(直轄市)는 '(중앙 정부)에서 직접 관할하는 도시'라는 뜻으로, 도시행정의 특수성을 대처하기 위해 만든 행정구역의 호칭이다.직접 관할한다는 뜻은 (지방자치제 시행 이전 대한민국 기준으로) 시장을 임명할 때 각각 내무부→도지사→시장/군수 순서로 하지 않고 내무부→시장이라는 형태로 임명한다는 소리이다. 즉, 개념부터 관치를 상정한 것이다.
현재 북한, 중국, 대만, 베트남 등에서 사용하고 있다. 대한민국에서는 1995년 지방자치제 시행과 동시에 자치권을 가지게 되면서 광역시로 명칭을 개정하면서 더 이상 사용되지 않는다.
2. 관련 개념
직할시가 되면 도를 거치지 않으므로 행정구역 역시 도에서 분리되어 독립시가 되는 것이 일반적이다. 도에서 시 인사들의 임명권이 사라지므로 행정구역 상의 상하관계도 사라지는 것이다. 다만 이는 대한민국의 직할시가 "도 산하"에서 "국가 직할 산하"로 바꾸는 과정에서 나타난 현상으로, 지방자치 하에서는 원래 모든 시들이 자치를 하며, 이 상태에서 도나 국가 등 상위 정부가 관할하는 것으로 바뀌게 된다면 반대로 자치권을 잃고 도 산하 비자치 조직이 될 수도 있다.[1]한편 반대로 모든 독립시가 직할시는 아니다. 지방자치권을 가진 독립시는 중앙정부에서 직접 관할하지 않기 때문에 직할시라고 부르기 곤란하다. 다만 대만의 직할시는 지방자치권이 있기는 하나 여전히 '직할시'라는 용어를 사용하고 있다.
수도는 독립시인 경우가 많은데, 이때 국가 행정 기관도 대체로 수도에 있으므로 직할시의 형태를 띨 때가 많다. 물론 수도가 독립시라 해도 중앙정부와는 별개로 자치를 한다면 직할시는 아니다.[2]
광역시(metropolis)는 광역화, 즉 종주도시-위성도시 구조를 구축하고 있는 거대도시를 의미하며[3] 이론상 직할시일 필요도 독립시일 필요도 없이 대도시이기만 하면 된다.[4] 그러나 대도시를 중심으로 중앙정부 직할시의 형태로 도로부터 독립시켜 독립시를 만들었던 대한민국의 행정 역사에 의해 직할시 → 광역시의 명칭 대응이 이루어지게 되었다.
봉건제나 연방제 등 분권형 정치 체제에서 국가는 하위 정치 단위의 결속체이며[5] 각 영토는 하위 정치 단위들의 통치를 받는다. 그러나 국가를 대표하는 기관(군주, 연방정부)의 직할 영토가 존재하기도 하는데 이 역시 직할시와 유사하다고 할 수 있다. 전자는 영국 왕실의 왕실령을 들 수 있으며 후자는 미국의 워싱턴 D.C.를 들 수 있다.
비슷하게 국가의 영토 중 행정구역에 포함되지 않고 정부가 직접 관할하는 지역이 있는데 미국령 군소제도나, 덴마크령 그린란드의 북동 그린란드 국립공원과 같은 지역이다. 이들 대부분은 거주자가 없어 주민들의 지역자치가 불가능하기 때문에 국가가 직접 관할할 수밖에 없다.
중국, 대만 등에서는 직할시의 반대말로 성 등 국가 하위 행정구역 관할이라는 뜻으로 '성할시'(省轄市)라는 말을 쓰기도 한다. 그밖에 'A에 속한 하위 행정구역 B'를 'A할B'(예: 시할구 등) 식으로 표현한다.
3. 각국의 직할시
한자문화권을 제외한 예는 실제 운용 방식이 한자문화권의 직할시와 유사한 (주로 독립시인) 예를 모은 것이다.대개 도시국가 이상의 영토를 지닌 국가들은[6] 각 지역을 여러 개의 도시(그리고 더 작은 마을들)를 포함한 지방으로 우선적으로 나누며(도, 주 등), 도시는 이들 지방 행정구역에 속해있는 것이 보통이다. 그러나 몇몇 대도시는 그 규모를 인정받아 몇몇 제도적 혜택을 받거나 상위 지방 행정구역으로부터 분리된 독립시로 지정되는 등의 특별 대우를 받는다.[7] 아래의 예는 이런 대도시들의 예를 모아둔 것이다.
다만 사전적 의미의 '국가 직할'을 의미하는 '직할시'는 앞서 언급한 바와 같이 모든 도시가 자치하는 지방자치제도 하에서는 찾아보기 쉽지 않다. 도시 지도자가 선출직이라면 다른 비직할시도 그러하므로 국가 직할인 데에 큰 의미가 없고, 임명직이어서 국가에서 직접 임명한다면 자치권이 없다는 뜻이기 때문이다. 여전히 일당독재 체제로서 지방자치는 요원한 중국, 베트남 등에서는 사전적 의미의 직할시를 찾아볼 수 있다.
한국에서는 특별시, 광역시를 공식 명칭으로도 쓰고 있지만 이는 한자문화권 국가 중 한국이 유일하다. 다른 곳은 여러 시 체계가 존재하지만 공식 명칭은 모두 '-시'이다.
서구권에서는 광역시 체계를 형성한 후 '대○○' 정도로 번역될 표현을 쓰곤 한다(예: 그레이터 런던, 그랑 리옹[8] 등).
3.1. 아시아
3.1.1. 대한민국
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의 [[직할시/대한민국#|]][[직할시/대한민국#|]] 부분을1995년 지방자치제도의 시행과 함께 광역시로 명칭이 변경되었다.
3.1.2. 북한
| {{{#!wiki style="margin: 0 -10px -5px; min-height: 26px" {{{#!folding [ 펼치기 · 접기 ] {{{#!wiki style="margin: -6px -1px -11px" | <colcolor=#fff> 내각직할 | 직할시(특별시) · 도 |
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북한은 현재 수도인 평양시는 직할시, 개성시, 남포시, 라선시가 특별시로 있는데, 북한에서는 각종 매체에서 특별시와 직할시라는 명칭을 혼용하고 있다. 일단 북한의 행정구역법에서는 직할시라고 표시되어 있다. 북한 법상 직할시는 규정이 되어있지만 특별시나 특급시는 법적으로 규정되지 않은 행정구역이다.
도 산하의 도시로 독립시는 아닌 특급시라는 것도 존재한다. 특급시는 대충 특례시나 중국의 부성급시(副省级市)정도.
일당독재 국가 특유의 독재자의 변덕으로 인한 행정구역 개편이 매우 잦다.
- 북한 제2의 도시인 함흥시, 청진시도 직할시로 지정한 바 있으나 함흥시는 1970년에 일반시로 강등되었다. 청진시는 같은 해 강등되었다가 1977년에 재승격했다가 1985년에 또 다시 재강등당했다. 그래도 각 도(함경남도, 함경북도)의 도 인민위원회 소재지(남한 기준으로 도청 소재지)이기는 하다.
- 개성시, 남포시, 라선시는 2003년에 특급시로 격하되었다. 남포시, 라선시는 2010년에, 개성시는 2019년에 특별시로 다시 승격되었다.
3.1.3. 중국
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중국에서 직할시는 성과 동등한 지위의 독립시이다.
성(省)급의 도시라고 해서 성급시(省級市)라고도 부른다. 시(행정구역)/중국 문서에서 보듯 성급시(& 부성급시), 지급시地级市(& 부지급시), 현급시县级市의 위계를 이루고 있다. 이 중 독립시는 본 문단의 성급시(직할시)뿐이며 나머지는 모두 성에 소속되어있다.
1997년 충칭시의 직할시 승격 이래 중국의 직할시는 베이징시, 상하이시, 톈진시, 충칭시로 4개 존재한다.
- 역사
중화민국 당시에 직할시는 본래 북양정부 시기에 생겨난 특별시 중 일부를 1927년에 중앙정부가 직할하면서 생겨난 체계로, 당시에는 행정원[9] 직할의 시라는 의미로 원할시(院轄市)라고 하였다. 1948년까지 총 12개의 직할시가 지정되었는데 순서대로 난징, 상하이, 한커우[10](이상 1927년), 베이핑[11], 톈진(이상 1928년), 칭다오(1929년), 광저우(1930년), 충칭(1939년), 다롄(1945년), 하얼빈(1946년), 선양(1947년), 시안(1948년)이 포함되었다.
지정 기준은 인구 100만 명 이상이었다. 지금 기준이라면 직할시가 백 개가 넘어가도 모자라겠지만 이때는 도시로 인구가 몰리기 이전이라 농어촌에 인구 대부분이 살아서 인구 백만을 승격 기준으로 삼아도 문제가 거의 없었다.
중화인민공화국은 성립 초기에 안산시(鞍山市), 푸순시, 번시시, 뤼다시(旅大市), 창춘시를 추가승격한채로 사용했다가 1954년에 베이징과 상하이를 제외한 직할시를 성할시로 격하하였고, 이후 톈진(1967년)과 충칭(1997년)이 재승격되어 현재의 4개 직할시를 갖추게 되었다.
1997년 충칭시가 직할시로 승격된 이래, 현재까지 5번째 직할시는 나오지 않고 있다. 광저우시와 선양시는 5번째 직할시가 되길 희망하고 있지만, 승격될 기미는 보이지 않고 있다. 2020년 중국과학원이 발표한 보고서에 따르면 카슈가르시, 선전시, 칭다오시, 다롄시의 직할시 승격을 주장했다.관련 기사 이 영향인지는 몰라도 4대 직할시보다도 인구가 많은 시(주로 부성급시)들이 중국에 꽤 있는 상황이다.[12]
- 특징
수도이자 최대 도시만을 위한 명칭 지위를 따로 부여한 한국과 달리 중국 4대 직할시의 행정적 위상은 수도 베이징과 나머지 셋이 동등하다.
지급시가 분리승격한 것에 가까운 형태이기 때문에, 하위 행정구역으로는 현급 행정구역인 시할구와 현을 둘 수 있다. 직할시 아래에는 지급행정구나 현급시를 둘 수 없어서 직할시 산하의 현은 승격하면 시할구가 된다. 직할시 산하의 현은 현재 대다수가 승격해서 시할구가 돼서 오늘날에는 4개 직할시 중 승격이 늦고 면적이 큰 충칭시만이 현을 거느리고 있다.
3.1.4. 대만
| [ruby(直, ruby=zhí)][ruby(轄, ruby=xiá)][ruby(市, ruby=shì)] | Special Municipality |
대만(중화민국)의 직할시는 중국의 직할시와 마찬가지로 성과 동등한 지위를 지니는 독립시이다. 다만 대만에서 실질적으로 기능하는 성은 타이완성뿐이므로[13] 대만의 직할시는 모두 타이완성으로부터 분리되었다.
사실 성과 동등한 지위라곤 하지만 상술한 바와 같이 대만의 성은 타이완성뿐이고 타이완성도 대만이라는 국가 그 자체와 별반 차이가 없으므로[14] 오늘날 역할을 점차 줄여나가는 추세인지라 직할시와 비-직할시들의 위계의 차이는 유명무실한 편이다.[15] 실질적인 차이는 성할시/현보다 직할시에 지방 교부금이 더 많이 분배된다는 점이다.
2014년 12월 25일 타이위안시의 직할시 승격 이래로 수도 타이베이시를 포함하여 가오슝시, 신베이시, 타이난시, 타이중시, 타오위안시의 6개 직할시가 있다.
- 역사
중화민국이 중국 대륙을 지배하던 시기의 12개 직할시는 중국 문단을 참조할 수 있다. 이들은 모두 대륙에 있었다.
국부천대 이후 1967년 실질수도 타이베이시가 성할시[16]에서 직할시가 된 데 이어, 1979년 가오슝시도 성할시에서 직할시로 승격되었다. 그러나 그 뒤로는 수십 년간 직할시 승격이 없어 인구가 많은 성할시와 현의 불만이 컸는데, 이에 대만 정부는 준직할시(準直轄市)라 하여 교부금을 늘리도록 지방자치법을 개정하는 방식으로 대응했다.
2010년에 대대적으로 행정구역을 개편하여, 신베이시(구 타이베이현)/타이중시(구 성할시 타이중시 + 구 타이중현)/타이난시(구 성할시 타이난시 + 구 타이난현)가 직할시로 승격되었다. 또한 가오슝현은 직할시 가오슝시와 통합하였다. 2014년에는 타오위안현이 직할시 타오위안시로 승격되었다.
- 승격 기준
승격 기준은 대륙 시절에는 위에서 언급한 것처럼 인구 100만 명이 승격 기준이었고, 현대의 지방제도법에서는 인구 125만 명을 승격 기준으로 규정하고 있다. 최근에는 신주시 - 신주현과 장화현 등의 직할시 승격을 위해 승격 기준을 100만 명으로 다시 낮추자는 의견도 있다.
- 양안 관계
대만은 아직 중국 대륙의 정통 국가를 자처하고 있기 때문에 대륙에 정해 둔 행정구역을 존치하고 있다. 그래서 명목상으로 '중화민국의 직할시' 수는 대륙의 12개를 포함한 18개이다. 물론 대륙 수복의 가능성이 없다시피한 지금에는 별 의미가 없다.
한편 대만의 영유권을 주장하는 중국에서는 대만이 정한 직할시들을 인정하지 않고 이들을 타이완성의 일부로 취급하고 있다. 단 중국은 북한의 행정구역 변동을 완전히 인정하지 않는 대한민국과 달리 대만의 행정구역 변동을 완전히 무시하지는 않고, 대만이 바꾼 행정구역을 상응하는 대륙의 행정구역에 대응시키고 있다. 이에 따라 중국은 대만의 직할시를 타이완성 소속의 지급시로 취급하고 있으며 그래서 대만에서는 타이완성과 별개의 행정구역인 타이베이시가 중국이 설정한 명목상의 타이완성의 성회(省會/省会: 성의 수도)로 돼 있다.
3.1.5. 베트남
Thành phố trực thuộc trung ương(城庯直屬中央, 성부 직속 중앙, 해석하면 '중앙 직할 도시'가 된다.)이라 한다.수도인 하노이를 비롯해 호찌민, 하이퐁, 껀터, 다낭 등이 직할시에 속한다.
3.1.6. 말레이시아
영어로 Federal Territories라고 하여 말레이시아 연방을 이루는 13개 주와 달리 연방 직할구역으로 지정된 도시들이 있어 이들이 직할시라고 할 수 있겠다.# 어느 주에도 속하지 않은 별도의 행정구역이다.현재 쿠알라룸푸르, 푸트라자야, 라부안 총 3개가 있다. 쿠알라룸푸르와 푸트라자야는 수도권인 슬랑오르에서 떨어져 나왔고 라부안은 사바 주에서 떨어져나왔다.
3.2. 유럽
3.2.1. 이탈리아
이탈리아어로는 치타 메트로폴리타나(città metropolitana)라고 한다. 사실 저걸 영어로 다듬으면 "Metropolitan City"라는 게 바로 보일 것이다. 따라서 한국어로 해석하면 '직할시' 보다는 '광역시'라는 개념에 더 부합한다.이탈리아에서 직할시라는 개념이 처음 생겨난 계기는 1990년 통과된 지방자치법으로 전국의 주요 도시와 그 도시가 속해 있는 현(Provincia)를 하나로 묶어, 각 지방에서 독립하지는 않되, 독자적인 기능을 행사하는 광역권으로 지정한다는 것이 내용이었다. 이 때 광역권으로 지정된 도시는 로마, 밀라노, 나폴리, 제노바, 볼로냐, 피렌체, 토리노, 베네치아, 바리 총, 9곳이었다. 2009년 지방자치법 조항 신설로 레조 디 칼라브리아가 이 목록에 추가되었다.
2014년 4월 3일 이탈리아 국회는 지방자치법으로 지정된 10개 광역권을 직할시로 신설한다는 내용의 법안을 통과시켰다. 기존의 지방자치법에 따라 하나의 광역권을 형성하던 현이 그대로 직할시가 되었으며 각 직할시의 시장은 현청소재지이자 중심 도시의 시장이 겸임한다. 이에 따라 법안이 적용되는 2015년 1월 1일을 기해 10개 직할시가 신설, 행정기능을 시작하였다. 이후 2015년 8월 4일, 팔레르모, 카타니아, 메시나의 3개 직할시가 추가되었고, 2016년 2월 4일, 칼리아리가 추가되면서 현재 이탈리아에는 14개 직할시가 존재하고 있다.
3.2.2. 독일
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의 [[독일/행정구역#s-|]]번 문단을#!if 문단 == null & 앵커 != null
의 [[독일/행정구역#도시주|도시주]][[독일/행정구역#|]] 부분을함부르크, 브레멘의 두 도시와 수도인 베를린이 다른 주에 속하지 않는, 주와 동격의 도시주로서 존재한다. 이들 중 베를린은 다른 연방주들과 동일하게 주(Land)의 지위를 갖고 있다.
함부르크와 브레멘의 경우는 독특하게 자유한자시(Freie und Hansestadt)라는 지위를 갖고 있는데, 이들은 바이마르 공화국 수립 후 독일 제국 시기의 제국도시를 개편하면서 생겨난 것으로 신성로마제국 시기의 자유제국도시(Freie und Reichsstädte)에 기원을 두고 있다. 도시 규모나 중요성보다는 역사적 배경에 의해 설치된 측면이 강하기 때문에 주요 도시를 특별히 급을 높여 지정한 한국의 광역시나 중화권의 직할시와는 그 개념이 상이하지만, 기원을 거슬러 올라가면 자유한자시의 유래가 되는 자유제국도시는 신성 로마 황제가 제국 내 도시 일부를 직할한 제도였기 때문에, 초창기 형성 배경을 따져보면 직할시의 개념과 유사한 면이 있다.
3.2.3. 러시아
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의 [[러시아/행정구역#|]][[러시아/행정구역#|]] 부분을러시아의 지방 행정구역은 주(область)와 지방(край)이며, 이들과 동급의 도시 행정구역으로는 연방시(федеральный город)가 존재한다.
2020년 현재 모스크바, 상트페테르부르크, 세바스토폴의 세 도시가 지정되어있다. 세바스토폴은 2014년 러시아의 크림반도 합병 시기에 러시아 영토가 된 관계로 국제 사회에서는 인정하지 않고 있다.
3.3. 아메리카
3.3.1. 미국
미합중국의 수도인 워싱턴 D.C.는 원칙적으로 연방 직할령이다. 워싱턴 D.C.는 주에 준하여 취급되지만 주에 비해 자치권이 약하다. 또한 원칙적으로는 미국 연방정부에서 통치권을 가지고 있다. 자치권이 약할 뿐만 아니라 연방 상원의원조차 선출할 수 없고 하원의원은 법안 표결권이 없는 등 이 곳 주민들은 정치적 권리가 타 주 주민에 비해 크게 제약되어 있다.3.3.2. 브라질
브라질리아를 포함한 주변 지역이 연방직할구(Distrito Federal)로 지정되어 있다.[1] 제주특별자치도의 두 행정시(제주시/서귀포시)가 그러한 예로, 제주시장은 다른 시장들과는 달리 도에서 임명한다.[2] 가령 현대 대한민국에서 서울특별시 행정과 국가 중앙 행정부는 별개의 조직이다.[3] 현행 대한민국의 광역시의 자치구가 개별 기초자치단체를 구성하는 것 역시 이 개념에서 비롯한 것이다. 일반시의 일반구와는 달리 자치구는 개별 도시의 형태로 광역시라는 광역단체를 구성한 것으로 보는 것이다.[4] 딱 그런 예가 이탈리아로, '광역시'로 번역될 만한 이탈리아의 시 지역은 상위 행정구역으로부터 독립되어있지는 않다.[5] 대조하자면 지방자치 이전의 대한민국에서 도지사는 중앙정부가 임명한 중앙정부 측의 인사이나, 연방제 국가에서 각 지방정부는 중앙정부와 무관하며 중앙정부는 지방정부들의 통합을 위해 결성된 조직이다.[6] 도시국가들은 수도인 도시가 곧 국가이므로 굳이 따지자면 국가 전체가 직할시라고 할 수 있다.[7] 대한민국에서 특별시, 광역시, 특별자치시는 지방 행정구역(도)에서 분리된 독립시 행정구역이며, 독립시는 아니지만 제도적 특례를 받는 대도시들은 대도시 특례 문서에서 다루고 있다.[8] Métropole de Lyon(리옹 광역시) 쪽에 공식 명칭이고 Grand Lyon은 별칭에 가깝다.[9] 행정원은 지금까지도 중화민국의 행정부 기관으로, 현 중화인민공화국에서 비슷한 역할을 하는 기관은 국무원이다.[10] 후에 우창, 한양과 통합하여 우한이 됨.[11] 당시의 이름은 베이징이 아닌 베이핑으로, 베이징으로 개칭된 것은 공산당이 대륙을 장악한 1949년이다. 아울러 이 시기에는 난징이 수도였으므로 직할시 승격도 약간 더 빠른 것을 알 수 있다.[12] 전술한 항저우시, 선전시 등은 직할시인 톈진시보다 인구가 더 많다.[13] 대만 푸젠성은 군소 섬만을 관할하는 성이었고, 2019년에는 그마저도 해산되었다.[14] 지방 행정구역이 최소한 2개는 되어야 국가 행정부가 이들을 통솔하는 위치로 차별화가 되지, 지방 행정구역이 1개뿐이면 기능 중복이 일어나기 쉽다.[15] 한국으로 비유하자면 광역시는 도 소속이 아니라는 점이 일반시와 두드러지는 차이인데, 도가 폐지된다면 일반시와 크게 다를 게 없어진다.[16] 성(省) 관할의 시(市)라는 뜻.