최근 수정 시각 : 2019-05-25 22:01:43

연립정부

대연정에서 넘어옴
聯立政府
Coalition Government

1. 개요2. 소연정3. 대연정4. 패배자 연정5. 거국내각6. 한국에서의 연정7. 신임과 보완

1. 개요

둘 이상의 정당이 연합하여 정부를 구성하는 것을 말한다. 줄여서 연정이라고 한다. 의원내각제-다당제 국가에서 자주 나타난다. 이러한 국가에서는 정당 하나의 의석 수가 과반을 넘기기 어렵기 때문에, 안정적으로 집권하기 위해서 연정을 시도하는 경우가 대부분이다.[1]

2. 소연정

의원내각제 국가에서의 연정은 대부분 성향이 비슷한 당끼리 연합하는 형태(좌파연합, 우파연합, 진보연합, 보수연합 등)로 나타난다. 이를 하술하는 대연정과 대비하여 소연정이라고 한다. 일반적으로 연정이라함은 이를 말한다. 예를 들어 독일은 사민당-녹색당, 기민련-자민당 짝이 전통적인 연정 파트너이다. 그래서 과반수를 못넘길 경우 연정협상을 통해 연립 1당에게 당수에게 부총리나 재정장관을 다른 소수 연립 정당 당수에게 내각 요직과 장관직을 나눠주는게 관례이다.

3. 대연정

대연정이라함은 말 그대로 대단위 연정이 이뤄진다는 것. 즉, 원내 1, 2당이 연정을 하거나 아니더라도 그 정도 규모의 연립 정부가 구성된다는 것을 의미한다. 소연정은 보통 성향이 유사한 정당들끼리 이루어지는데 반해 대연정에서는 연정에 참여하는 정당들의 이념 성향의 스펙트럼 차이가 큰 것이 보통이다. 대연정은 보통 의회의 의석 분포 상황상 어쩔 수 없을 때, 협치에 대한 국민들의 요구가 거세졌을때, 당파를 초월한 국가적 위기상황이 발생했을때, 극우, 극좌 정당들의 집권을 차단하고 싶을 때, 소연정 시도가 실패했을 때 등에 이루어진다.

2017년엔 안희정 전 충남지사가 이를 공약으로 언급한 바가 있다. 또한 2018년에 출범한 독일의 기민·기사연합과 사민당의 연립정부(총리: 앙겔라 메르켈)를 들 수 있다. 독일은 총선에서 연동형 비례대표제를 택하므로 어느 한 당이 과반 의석을 차지하는 일은 거의 일어나지 않기 때문에 연정이 사실상 필수인데, 2018년의 대연정은 총선에서 가장 많은 의석을 차지한 중도우파 기민·기사연합이 다른 우파정당들과의 소연정 구성에 실패한 후, 대안으로 중도좌파인 사민당에 손을 내밀어 좌-우 대연정이 구성되었다.

북아일랜드 자치의회는 사실상 대연정을 강제하는 특징을 지닌다. 이에 대해서는 북아일랜드를 참조.

4. 패배자 연정

원내 제1당이 과반을 차지하지 못할때 원내 제1당을 제외한 나머지 정당들이 연합해서 정권을 차지하는 경우도 있다. 이를 흔히 패배자 연정(coalition of losers)이라고 부른다.

패배자 연정이라는 말의 어원은 캐나다 보수당이 2008년 캐나다 총선에서 1당이 되었는데 다른 야당의 연합으로 당수이자 총리인 스티븐 하퍼가 불신임 표결을 당하자 공개석상에서 반발한 것으로, 캐나다에서 2008년 이 패배자 연정의 집권시도를 두고 하퍼 총리의 반발로 1년 넘게 갈등하며 법정을 오가야했다. 국민들도 하퍼의 집권과 연정의 집권을 묻는 여론조사에서 대부분 동률로 나왔다.관련 영어 위키피디아 문서

5. 거국내각

대연정의 일종으로, 전쟁이나 큰 자연재해 등 국가적 위기 상황이 발생하면 정당 정파를 가리지 않고 여야를 막론하여 내각을 구성하기도 하는데 이를 거국내각(거국일치내각/거국중립내각)이라고 한다. 자세한 내용은 항목 참조. 영국을 예로 들면 1차 세계대전 때의 로이드 조지 내각, 2차 세계대전 때의 윈스턴 처칠 내각이 있다. 스웨덴도 2차세계대전 당시 사민당 체제하에서 보수당 등이 참여하는 거국내각을 형성했었다. 히틀러를 막기 위한 좌우합작 일본에서도 도호쿠 대지진후쿠시마 원자력 발전소 사고간 나오토 당시 총리가 거국 내각 구성을 제안하였으나 실현되진 않았다. 한국에선 박근혜-최순실 게이트로 박근혜정부가 지도력을 상실하면서 박근혜의 2선 후퇴와 함께 거국내각 구성이 대안으로 제시되기도 했으나, 실현되진 않았다. 만일 추진 했어도 대통령 중심제 국가에서 대통령의 2선 후퇴와 거국내각에 간섭하지 않는다는 법적 보장을 할 수 없기 때문에 실효성에 문제가 생겼을 가능성이 크다.

6. 한국에서의 연정

대통령중심제는 기본적으로 승자독식 시스템이다. 대통령중심제에서는 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부에 종속되지 않기 때문에, 정권 획득을 위해 원내 과반 의석 확보가 필요치 않으며, 대선에서 1등을 차지하기만 하면 행정 권력의 독식 및 정부의 임기가 보장된다. 물론 대통령중심제에서도 연정을 하고자 하면 할 수 있고, 실제 사례도 있지만, 대통령중심제에서는 정당 간 연정 합의의 구속력이 매우 약하다. 내각제에서는 만약 총리가 연정 합의를 지키지 않을 경우, 연정 파트너 정당이 연정에서 나가버리겠다고 엄포를 놓을 수 있다. 그리고 실제로 나가버리면 원내 과반 의석이 무너지므로 정권이 교체될 수 있다. 따라서 총리는 연정 합의를 가볍게 여길 수 없고, 연정 합의의 구속력이 매우 크다. 반면 대통령 중심제에서는 대통령이 연정 합의를 지키지 않더라도, 연정 파트너 정당들이 마땅히 취할 대응 수단이 없다. 설령 연정에서 나가버려도 대통령의 자리 및 정권의 임기에는 아무런 영향을 주지 못한다.

따라서 연정은 대통령중심제와는 어울리는 제도가 아니다. 하지만 이러한 대통령 중심제와 거대 양당제 하에서 갈수록 정당간 적대적 극한 대결이 심화되고, 여소야대가 발생할 경우 정부가 추진하는 정책이 의회의 입법적 예산적 뒷받침을 빨리 받지 못하게 되는 문제 등으로 인하여 연정에 대한 논의가 점점 활발해지고 있다.

한국에서 연정이 이루어진 실질적인 사례론 1998년부터 2001년까지 소위 DJP연합으로 이루어진 새정치국민회의(~새천년민주당)와 자유민주연합 간의 연립정권이 있었다. 해당 문서를 보면 알겠지만, 정권 획득 뿐만 아니라 내각제 개헌도 염두에 둔 연합이었기 때문에 가능했던 연합이라고 볼 수 있다. 실제로 연정 초기인 98년 지방선거때는 연합공천을 하여 압승을 거두었다. 하지만 당시엔 거대야당 한나라당이 따로 있었고, 이 연정도 2001년 통일부 장관 파동으로 깨지면서 새천년민주당은 여소야대 상황을 맞이하고, 자민련은 교섭단체도 이루지 못하는 군소정당으로 몰락하고 만다.

그리고 세월이 흘러 참여정부가 집권한 2005년 당시 노무현 대통령은 당시 제1야당이었던 한나라당에게 일명 대연정을 제안했으나, 박근혜가 대표로 있던 당시 한나라당은 대통령중심제 하에서는 집권을 한 대통령이 내각을 꾸리는 것이 맞다는 원칙론을 내세워 단칼에 거절했고 여당인 열린우리당 내에서도 상당수가 대통령의 안에 대해 무관심하거나 반대했다. 기타 자세한 내용은 대연정 파동 항목 참조. 이후 잠잠해지나 했는데..

2010년대 들어 연정이 다시 화두에 오르고 있다. 특히 지방자치단체에서 연정의 사례가 나오고 있는데, 2014년 신승하며 경기도지사에 당선된 남경필 지사가 근소한 표차와 새정련 우위인 경기도의회의 환경을 감안해 연정을 들고 나온 것.[2] 정무부지사를 사회통합부지사로 변경하여 새정련 측에 자리를 제공하고, 세비운용 등에서도 상대측에 도지사의 일부 권한을 위임해줬는데, 이는 영국 보수당 데이비드 캐머런이 집권한 후, 연정 파트너인 자민당 당수 닉 클레그에게 부총리 자리를 준 것과 유사하다.[3] 대통령제와 유사한 한국 지방자치 시스템에 의원내각제 장치를 접목한 셈인데, 지방장관직도 신설하려고 하는 등 여러 시도를 하고 있어 상술한 DJP연합 수준에서 끝날지 아니면 새로운 연정의 사례가 될지 지켜볼 일이다.

다만 남경필 지사는 이를 토대로 '연정'이라는 브랜드를 자기화하려고 하는지 타 시도와의 협력을 비롯한 다른 분야에도 '연정'이라는 이름을 막 갖다붙이는 경향이 있는데, 이는 연정의 정의와는 어긋난 것이란 지적도 있다. 또 2016년 이재명 성남시장이 추진하는 복지사업에 부분 제동을 걸면서 연정의 의미가 일부 퇴색됐다는 지적도 있다.

2017년 19대 대선에선 어떤 정당도 단독으로 국회 과반을 얻을 수 없어 대선 이후 연립정부가 필수적이라는 주장이 힘을 얻고 있는데, 그 와중에 안희정 충남도지사는 참여정부 시절 못다이룬 대연정을 이루겠다며 다시 한번 대연정론을 띄워 주목받기도 했다. 특히 남경필 지사와 연대해 행정수도 이전 등의 공약을 함께 발표하기도 했다.

남경필 지사가 연정을 자신의 브랜드화 하기 위해 꾸준히 노력했지만 19대 대선에서 안희정 지사가 대연정으로 관심을 끌어모으고 자신은 바른정당 경선에 떨어져 연정이라는 단어 하면 안지사가 떠오르는 안타까운(...) 일이 벌어졌다. 본인도 양세형의 숏터뷰에서 연정 저작권은 나한테 있는데 안희정 지사가 저작권료 없이 사용한다며 희화화 할 정도.

하지만 안희정은 경선에서 탈락하였고 문재인이 공식 대선 후보로 선출된 후에는 문모닝이란 말이 나올 정도로 더불어민주당과 다른 정당과의 네거티브 충돌이 극심해지면서 연정 이야기는 쏙 들어간 상태이다. 문재인이 선거에 당선되어서 공식 취임한 이후에도 오히려 이 대립이 더욱 심해져서 여당인 더불어민주당과의 연정론이 도저히 나오지 못하고 있다.

7. 신임과 보완

confidence and supply

연립정부보다 단계가 낮은 연대 방식으로, 조건부로 집권당과 정책 연대를 하고 집권당의 정권 유지를 돕지만 해당 정당 소속의 의원이나 해당 정당에서 추천을 받은 인물이 각료로 들어 가지는 않는 방식이다.

주로 내각제에서 과반 의석이 있는 정당이 존재하지 않는 헝 의회(hung parliament)를 타개하는 방안으로 연정 외에 활용하는 한 가지 방법이기도 하다.

연정의 경우, 연정을 구성하는 정당들끼리 내각의 자리를 분배하게 된다. 그러나 이 신임과 보완 협약을 맺으면 정부 구성을 지지하는 소수 정당은 입각하지 않고 일반적인 의안 표결에서도 자율적으로 투표에 임한다. 대신, 내각불신임안과 예산안에서는 정부의 안을 지지하기로 약속하기 때문에 정부 출범을 가능케 한다.

보수당의 제2차 테리사 메이 내각에서 정부 출범을 위해 북아일랜드 정당 DUP와 맺은 것이 이 협약이다.

한국에서 야당 중 정의당은 그나마 어느 정도 민주당과 협력하는 위치를 취하고 있고 호사가들 및 언론에서 잠시 유시민, 심상정, 노회찬 등 정의당 인사들의 문재인 정부 내각 영입설이 나돌기도 했다. 그러나 이것도 어디까지나 통상적인 여야 협력에 가깝지 본격적인 연정과는 거리가 멀다. 내각 영입설도 오래가지 않고 곧 사그라들었다. 다만 더불어민주당과 정의당의 지지층 자체는 다른 쪽을 굉장히 싫어하는 일부 강성들을 제외하면 거의 연정에 가까울 정도로 성향이 많이 겹치기 때문에, 민주당 지지율이 오르면 정의당 지지율도 오르고 민주당 지지율이 떨어지면 정의당 지지율도 떨어지는 공동 운명체에 가깝다. 어찌보면 신임과 보완 형태와 비슷한 면이 있다고 볼 수도 있다.

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[1] 단독 과반이 아님에도 소수파 정부를 구성하거나, 단독 과반임에도 연정하는 경우가 있긴 하지만 드문 편이다.[2] 덧붙이면 도내 국회의원의 의석 수도 야권의 근소한 우위였다. 그 숫자가 52석인데 야권의 의석수가 30석이어서 집권당이면서 원내 과반 정당이자 남 지사의 소속 정당인 새누리당의 22석보다 더 많았다. 이는 도내 국비 지원 예산에 대한 협조의 경우도 야권의 협조 없이는 어려움을 의미하기에 연정을 할 수 밖에 없다는 것을 의미한다. 20대 총선 이후의 경우는 야권 우위가 더욱 심해져 60석 중 3분의 2인 41석이 야당 의원이다.[3] 참고로 남경필 지사는 경기도 연정을 독일 시스템에서 영감을 받아 시작하긴 했지만, 도민이 직접 경기도의 대통령격인 도지사를 뽑고, 부지사는 1당에서 추천받는 등 독일식과는 좀 다르다고 밝힌 바 있다. 본인은 굳이 미국식, 독일식 등에 얽매이지 말고 오히려 더 모범이 될만한 한국식 협치 모델을 만들어보자고 주장한다. 대통령제도 마찬가지로 권력을 독식하지 않는 한국식 협치형 대통령제 개헌을 주장한다.

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