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1. 개요
완전국민경선제(完全國民競選制) 또는 오픈 프라이머리(Open primary)란, 당의 선거 후보자를 결정하는 데 있어 당에 속하는 당원들의 지지만을 반영하는 것이 아니라 당에 속하지 않는 일반 시민들도 후보자 결정에 참여할 수 있도록 하는 경선제도이다.이는 미국 대통령 선거에서 당의 후보자를 결정하게 되는 예비선거를 일반 대중에 개방토록 한 제도에서 비롯되어 완전국민경선제라는 이름이 붙었다. 미국의 대통령 선거에서 오랜 제도로 인정받고 있으며 이에 따라 대통령 후보들은 각 주를 순회하며 예비선거를 하게 된다.[1]
완전국민경선제가 시행되는 미국에서는 미국 대통령 후보에 적용되는 것이었지만, 한국에서의 완전국민경선제는 대한민국 국회의원 후보에 먼저 적용된 점에서 이러한 근본적인 차이점이 있다.
2. 적용 예시
2015년 한국에서도 완전국민경선제가 뜨거운 감자로 떠올랐다. 국회의원 선거에서 당의 공천으로만 후보를 선정하는 것이 문제가 되어 여당과 야당 모두에서 공천을 지양하려는 움직임이 있었는데, 당시 야당이었던 새정치민주연합에서는 전략공천 비율을 낮추고 당원들이 선출하는 후보를 늘리는 방향으로 제도를 도입하였고, 여당이었던 새누리당에서는 완전국민경선제를 도입하고자 시도하였다. 특히 차기 대선 후보로 유망한 새누리당의 김무성 대표가 적극적으로 나섰지만, 결국 친박계의 반발로 인해 좌절되었다.박근혜 탄핵 정국이 소강상태에 접어들고 슬금슬금 대선 이야기가 나오던 2017년 1월, 더불어민주당을 필두로 정당의 대통령 후보도 완전국민경선제로 선출하자는 의견이 수면 위로 올라왔고, 얼마 지나지 않아 탄핵 기각 우려에 따른 위기론이 대두됨에 따라 잠시 잠잠해졌으나 이내 더불어민주당은 1월 24일에, 국민의당은 박근혜가 탄핵된 3월 10일에 완전국민경선제를 도입하기로 결정했다.[2]
2023년 8월 이후 북한에서도 시행한다.
3. 장점
우선 장점으로는 모든 국민이 직접 후보를 선출하기 때문에 국민의 뜻을 보다 반영하기 쉽고, 기존의 공천제의 경우 국민들은 정해진 정책 패키지 내에서만의 선택을 강요받았는데 반해 스스로 정책 패키지를 제안하고 가장 부합하는 후보를 고를 수 있다는 장점이 있다. 2000년대 들어 생겨난 공천심사위원회를 열어도 밀실 공천이니 돈 공천이니 하는 말들이 나오는 경우가 그다지 오랜 일도 아니었고,[3] 제왕적 총재 체제에서는 총재 마음대로 아무나 공천하면 그만이었다. 정당에 바치는 정치 헌금에 따라 비례대표(당시의 전국구) 의원 순번이 왔다갔다 하기도 했던 게 90년대까지는 여야 막론하고 일상적인 일이었다.[4] 전국구 당선권 번호를 얻기 위해 내는 헌금은 수십 억대를 호가했다.[5]또한 각 당의 후보자들을 국민들에게 보다 널리 알릴 수 있는 기회가 될 수 있으며 국민들의 정치에 대한 참여를 제고시킬 수 있다. 또한 '그들만의 잔치'라는 오명을 쓰고 있던 경선 과정을 '온 국민의 잔치'로 바꾸어 경선 흥행을 가져올 수 있다.[6]
4. 단점
반면에 단점으로는 이 제도가 미국에서 발생하였기 때문에 양당제에 최적화되어 있어 소규모 정당의 경우 국민들의 관심과 참여를 받기 어려워질 수 있다는 것이다.또한 2년마다 연방의원 선거, 4년마다 대통령 선거로 선거가 딱 떨어지는 미국과는 달리 우리나라에서는 각 선거일이 제각각이기 때문에 국민 모두가 참여하는 선거를 한 번 더 늘리는 것은 당에 더욱 많은 비용의 지출을 강요하게 될 수도 있다.[7] 이에 따라 되레 금품 선거로 변질될 수 있다는 의견도 있다.
무엇보다 가장 큰 문제점은 이 제도 하에서는 후보의 인지도가 선거에 큰 영향을 미치기 때문에 인지도가 높은 기존의 국회의원들에게 크게 유리하고, 인지도가 다소 부족한 새로이 정계에 진출하려는 새내기 정치인들에게는 불리하게 되어 국회의원 세대교체에 악영향을 줄 수 있으며, 그 후보의 공약 또는 자질을 보고 선택하는 합리적이고 올바른 선거가 아니라 단순 인기투표로 변질될 우려가 있다는 것이다.
또 하나 생각해 보아야 할 것은 과연 완전국민경선제를 도입한다고 했을 때 이것이 의도대로 작동하겠느냐는 것이다. 유권자들은 자신이 지지하는 후보의 당선율을 높이기 위해 상대 진영 예비경선에 의도적으로 참여하여 위협적인 라이벌을 최종 정당 후보에서 탈락시키려는 전략적 훌리건이 될 가능성이 농후하다. 특히 당 간의 세력 균형이 맞지 않아 한쪽 당의 지지세력이 압도적으로 많다면 상대 당의 예비경선에 영향을 끼칠 수도 있다. 이럴 경우 어떤 당의 사람이 당선되더라도 최대 다수의 국민이 선호하는 정치인이 당선되도록 하자는 완전국민경선제의 도입 취지에 부합하지 않는 일이 발생할 수 있다.
이런 이유 때문에 미국이나 프랑스 등에서는 유권자에게 지지 정당을 등록하게 하거나, 지지 정당 및 후보자에 얼마가 되든 기부금을 내게 한 뒤에 경선에 참여하도록 하는 분탕질 방지 장치를 마련하는 경우도 있다. 가장 확실한 방법은 미국에서 시행하는 것과 같이 선관위가 주관하여 (군소정당까지 포함한) 모든 정당의 프라이머리를 같은 날에 시행하는 것이다. 이러한 경우, 투표소에 입장하여 특정 정당 프라이머리의 투표지 한 장만을 받게 되므로 상대 후보에 대한 네거티브 전략은 사실상 불가능하고, 효과적인 전략도 아니다.
또한 정당 민주정을 옹호하는 입장에서는 완전국민경선제가 대의제의 핵심 기구인 정당을 약화시키고, 특히 정당의 기반이 튼튼하지 못하고 신뢰 받지 못하는 우리나라에서는 궁극적으로 대의제 역시 역화시킬 것이라는 우려를 나타내기도 한다.
여기서 짚어봐야 할 중요한 점은 과연 완전국민경선제가 우리나라에 꼭 도입해야 하는 제도냐는 것이다. 2015년 당시 김무성 새누리당 대표가 이 제도 도입을 왜 강력하게 주장하는지 따져봐야 하는데 사실 진정성은 잘 느껴지지 않는다. 우리나라 선거제도를 개선한다는 건 어디까지나 명목상에 불과하고, 제도 도입 주장의 근본적인 이유는 바로 앞으로 있을 20대 총선에서 박근혜 대통령 측근세력인 친박에게 공천, 다시 말해 당내 세력 다툼에서 밀리지 않기 위해서일 것으로 보는 게 적절하다. 즉 원래의 제도인 '전략공천제'로 선거를 실시하게 되면 공천 싸움에서 '친박계'가 유리할 것이고, 완전국민경선제를 도입한 후 선거를 하게 되면 '비박계'가 더 유리할 것이라고 판단한 것이다.
다만 상기 설명은 다소 느슨한 면이 많아 추가 설명을 요한다. 일단 새누리당의 기존 공천 방식은 전략공천제가 아니다. 현재 당규상 공천 방식은 국민선거인단이 참여하도록 되어 있다. 단, 대의원, 당원 선거인단의 투표를 따로 하고, 여론조사도 한 뒤 각 결과를 일정 비율에 따라 재구조화해서 후보자를 공천하는 것이다. 또한 이전까지 시행하던 실질적인 공천 방식인 공심위 심의 후 공천하는 방식 역시 전략공천처럼 하향식 공천 방식이기는 하나, 전략공천처럼 전국 어느 지역구에든 공천이 가능한 방식은 아니다. 게다가 전략 공천을 비롯한 하향식 공천이 현재 비박에 불리하다고 보기도 힘들다.
어찌되었든 간에 공천권을 가진 것은 김무성 대표를 위시한 비박이고, 친박은 대통령을 뒤에 두고 있다는 점을 빼면 소수에 비주류로 전락할 위기에 처해 있는 상황이기 때문이다. 다만, 대통령과 직접 맞서기에는 부담스러운 면이 있기 때문에, 완전국민경선제의 명분인 '국민의 의사'를 방패로 삼아 피를 덜 보고 이득을 취할 수 있다. 게다가 지명도가 있고 정계 입문 의사가 있으나, 당원 선거 결과를 장담할 수 없는 정치인 지망생들에게 완전국민경선제는 자신을 본선으로 보내 줄 제도이므로, 완전국민경선제 추진 의사를 지속적으로 밝힘우로서 이들을 김무성 대표 자신의 잠재적 지지 세력으로 유입시켜 당내 세 불리기가 가능하게 된다. 따라서 완전국민경선제 도입을 주장하는 근본적인 이유는 '선거제도 개편'이라기보다는 권력자들의 '세력싸움' 때문으로 보는 것이 맞는다.
김무성 당시 새누리당 대표는 여당에 완전국민경선제 도입에 대해 국민의 70%가 찬성하고 있다면서 도입을 제안하였고, 이에 대해 야당의 문재인 대표는 완전국민경선제와 야당이 추진중인 권역별 비례대표제, 여기에 헌재에 의해서 이루어지게 된 선거구 획정을 한꺼번에 논의하자며 이른바 빅딜을 역으로 제안하였다. 이에 대해 김무성 대표는 당의 경선제도와 선거제도를 연계시킬 수는 없다며 거부 의사를 밝혔다. 일단 완전국민경선제는 여당에, 권역별 비례대표제는 야당에 유리하다고 평가받고 있다.
이후 2017년이 되자 더불어민주당에서도 완전국민경선제로 당의 대통령 후보를 선출하자는 움직임이 일어났는데, 친문계열 민주당 권리당원들은 이에 대해 오늘의유머/시사게시판 등에서 "민주당 지도부가 우리를 당비 시다로 만들려고 한다", "반문 세력들이나 외부 세력이 개입해서 문재인 의원에게 불리한 구도가 되는 것 아니냐"며 비난했다. 결국 완전국민경선제로 확정되고 당 지도부에 경선 방식을 맡겼던 문재인 의원도 수용했다.[8] 보수정당의 지지율이 폭락하고 반기문이 불출마선언을 하면서 충청도와 중도보수층의 지지율이 안희정에게 가기도 했으며, 극좌나 안철수를 위시한 회색층에서 이재명 시장을 지지할 움직임을 보이자 친문 지지층들은 다른 정당 지지자들의 역선택으로 문재인 의원이 떨어질지도 모른다며 문재인 의원 지지로 결집했었다. 특히 이재명 시장 지지력은 당 내 경선에서 문재인 후보가 당선되자 현장에서 안철수를 부르짖으며 역선택의 증거를 대놓고 보이기도 했다.
사실 민주당 경선은 권리당원이 아니라면 개인정보를 주고 선거인단에 참가해서 일일당원이 되어야 하는 복잡한 과정을 거쳐야 하기 때문에[9] 외부인들이 역선택으로 다른 후보를 본선에 보낼 가능성보다는 더불어민주당에서 가장 세력이 크면서 이번 대선이 사실상 문재인 의원의 마지막 도전이니까 반드시 문재인 의원을 대통령에 당선시켜야겠다는 친문 지지층의 총결집으로 인해 문재인 의원이 결선투표 없이 본선에 갈 확률이 훨씬 높다고 여겨졌고 문재인 의원이 전 지역에서 모두 1위를 기록하면서 후보로 확정되었다. 사실 기존 지지도 조사 및 인지도에서도 문재인 의원이 압도적이었으므로, 완전국민경선제를 한다고 해도 굳이 문재인 의원이 불리할 이유가 없었다. 반대세력이 역선택을 하러 올 가능성이야 있겠지만, 그 이상으로 문재인 의원이 기존 지지층 및 부동층을 흡수할 수 있었기 때문이다.
그 외에도 과거 민주당이 양당제 치곤 보수당에 열세인데다 지역정당의 상태라 당과 국민의 여론이 크게 다를 수 있는 점과는 달리, 문재인 의원이 당대표던 시절부터 온라인 정당으로 당원을 늘린데다 지속적인 선거 승리로 지역정당의 이미지를 탈피하게 되었다. 이는 과거 문재인 의원이 완전국민경선제를 통해 대표가 되면서 이를 거부할 명분이 없는 점과는 달리, 이미 전국적인 여론을 확보할 수 있는데다 상술한 당원들의 굳건한 여론을 토대로 더불어민주당은 완전국민경선제를 거부할 수 있는 기반이 마련되었다고 할 수 있다.
5. 사전적 의미의 완전국민경선
한국에서는 '일반국민 여론조사'를 국민경선이라고 부르는 경우가 있다. 완전국민경선의 본래 뜻은 원하는 사람이 누구나 참여할 수 있는 제도란 것이다. 여론조사는 받지 못하면 참가할 수 없으므로, 엄연히 다르다.한국에서는 경선을 당원X% + 여론조사Y% or 당원X% + 국민선거인단Y% 로 하는 경우가 많다. 위에서 설명했듯 여론조사 방식은 국민경선과 다르다. 선거인단은 누구나 원하면 될 수 있다는 점에서 완전국민경선에 가깝다고 볼 수 있다. 완전국민경선은 엄연한 1인1표 방식이라는 점에서 다르다. 아래는 22대 총선이다.
- 국민의힘은 험지에서는 당원20% + 여론조사80%, 텃밭에서는 당원50% + 여론조사50% 방식으로 진행했다. # 20대 대선 국힘 경선도 당원50% + 여론조사50%로 진행되었다.
- 더불어민주당은 당원50% + 여론조사50% 방식으로 진행했다. # 민주당은 주로 위의 경우처럼, 여론조사 100%인 방식을 완전국민경선, 50+50인 방식을 당원+국민경선으로 부르는 경우가 많다. 하지만 엄연히 다르다.
- 21대 총선의 열린민주당과 22대 총선의 조국혁신당은 당원50% + 선거인단50% 방식으로 비례 순번을 결정했다. # #
한국에서는 더불어민주당 대선 경선이 가장 완전국민경선(오픈 프라이머리)에 가깝다고 볼 수 있다. 선거권이 있다면(공무원등은 제한) 누구나 선거인단으로 참여할 수 있고, 1인1표로 진행된다. 다만 당원이 아닌 사람은 선거인단을 미리 신청해야 한다는 점에서 조금 다르다. 엄연히는 세미클로즈드 프라이머리라고 할 수 있다. 참고로 당원만 참가할 수 있는 경선은 클로즈드 프라이머리라고 한다. 당연하겠지만 이것도 1인1표이다.
더 자세한 정보는 프라이머리에 대해 정리된 기사를 참고하길 바란다. #
[1] 다만 미국은 주마다 선거 제도가 다르기 때문에 완전국민경선제를 도입한 주도 있고, 도입하지 않은 주도 있다. 실제 국내에서 쓰이는 순수 완전국민경선제를 도입한 주는 50개 주 중에서 11개 주뿐이고, 완전국민경선제로 분류할 수 있는 제도를 도입한 주를 모두 합하면 20개 주다.[2] 더 자세히 보면 진정한 의미의 '누구나 투표하여 100% 적용'은 아니다. 더불어민주당은 사전에 선거인단을 모집(법적으로 정당에 가입할 수 없는 사람과 타 정당에 당적을 둔 사람 제외)하고 선거권자가 투표방법을 정하여 진행한 현장투표 또는 ARS투표를 100% 적용하고, 국민의당은 선거인단은 별도로 모집하지 않았으나 현장투표는 80%만 적용(나머지 20%는 여론조사를 합산)하며, 두 당 모두 과반 득표자가 없을 경우 결선투표를 진행하기로 후보 간에 합의했다. 물론 결선투표 자체는 완전국민경선제와 별개의 문제이지만, 여기서 국민의당은 결선투표를 현장투표가 아닌 ARS투표로만 진행한다는 맹점이 추가되었다. 다만 양 당 모두 결선투표까지 가지 않고 끝났기 때문에 이 부분은 없는 일이 됐다.[3] 당장 2008년 총선에서 친박연대 비례 1번이었던 양정례 의원이 공천 헌금을 낸 것이 들통나 의원직을 박탈당했다.[4] 지금은 이런 류의 헌금이 정치자금법상 불법이지만, 당시에는 합법이었다.[5] 이와 관련해서 웃지 못할 해프닝이 있었다. 92년 총선 당시 민주당이 당선 가능성이 있는 전국구 순번까지는 헌금을 받고, 그 뒤로는 받지 않았는데 해당 선거에서 민주당이 기대 이상의 성적을 거둔 것이다. 그 바람에 당선 가능권 밖으로도 배지가 돌아갔고, 공짜로 전국구 의원이 되었다. 관련 기사[6] 보통 경선 흥행은 컨벤션 효과의 증폭을 불러와 지지율 상승폭을 늘려준다고 여겨진다. 정치인들이 선거 때마다 경선 흥행을 외고 다니는 이유는 이 때문이다. 대표적인 케이스가 16대 대선 당시의 새천년민주당 후보 경선.[7] 이건 단순히 정당의 돈이 더 나간다 문제로 그치지 않는다. 왜냐하면 각 정당들이 국고에서 운영비 지원을 받기 때문이다. 결국 얼마가 되든 세금이 더 나가게 되는 것이다.[8] 사실 2012년 경선에서도 완전국민경선제로 문재인 의원이 민주당 대선 후보가 되었기 때문에 다른 방식을 고를 명분이 없다.[9] 정작 이 경우에도 문제가 있는것이, 민주당은 박스떼기란 흑역사가 있기도 하다.