1. 개요
實績主義, Merit system학력이나 학벌, 연고 따위와 관계없이 본인의 실적(능력)만을 기준으로 평가하려는 태도 또는 능력과 자격 위주로 공무원을 임용하는 제도. '판단이나 행동의 기준이 능력이어야 한다'는 '능력본위(能力本位)'와 서로 뜻이 통한다.
이에 따라 교육과 일자리 기회에 대한 평등을 강조한다. 개인의 친분을 통해 일을 얻는 정실주의를 극복하기 위해 만들어진 제도이며 실적제(實績制), 성적제 또는 실적관료제(實績官僚制, merit bureaucracy system)라고도 부른다.
2. 설명
19세기 후반 산업혁명에 성공한 영국은 급격한 경제 발전에 따라 행정기능의 확대·강화가 요구되었지만 인사권자가 개인적 친분관계를 임용기준으로 하는 인사 제도인 '정실주의'에 의해 임용된 관리로서는 능력이 없어 새로운 행정수요에 대응할 수 없었다. 이에 따라 영국에서는 관리임용에 있어서 정실주의 배척운동이 일기 시작했다. 그 결과 1870년 추밀원령[1]에 의해 실적제가 채택되었다.이의 영향은 미국에까지 파급되어 엽관제도의 타파를 부르짖는 행정개혁 운동이 전개되었다. 당시 미국도 영국 못지 않게 각종 산업이 급속도로 발달함으로써 행정기능의 확대와 복잡화가 진행되고 있었으며 이에 따라 새로운 행정수요를 충족시켜 줄 전문 인력이 필요하였지만 기존의 엽관제도로서는 이러한 시대적 요청에 부응할 수 없었고 오히려 행정질서가 문란하였으며 부정부패까지 만연하고 있었다.
이러한 상황을 타파하기 위해 일어난 운동이 곧 행정개혁운동이다. 미국의 행정개혁 운동에 결정적 역할을 한 것은 1883년의 '펜들턴법'과 우드로 윌슨의 논문 「행정의 연구」(1887)였다. 특히 펜들턴법은 실적주의 공무원 제도를 확립시키는 초석을 마련하였고 윌슨의 「행정의 연구」는 미국의 인사행정에 정치적 간섭을 배제할 수 있는 이론적 근거를 제공하였는데 이러한 노력들의 결과로 등장한 것이 실적주의다.
실적주의(merit system)는 엽관제 아래서 인사행정에 가해진 정치권의 간섭을 배제하고 능력과 자격 위주로 공무원을 임용하며, 또는 정권의 교체와는 관계없이 공무원으로 하여금 행정사무에 전념할 수 있도록 신분을 보장하는 공무원 제도이다.
이와 같은 실적주의는 공무원이 집권당에 휘둘리지 않고 '국민 전체의 봉사자'임을 강조하며 공무원의 임용은 공개경쟁시험[2]을 통해 이루어지는 것을 중요시하고 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 주장하는 데 특징이 있다.
하지만 이러한 특징을 지닌 실적주의는 어디까지나 정치권의 간섭을 방어하기 위한 소극적인 제도에 불과하였기 때문에 보다 적극적인 봉사와 정책의 효율적인 집행을 위해서는 불충분하다. 즉, 적극적인 태도로 나서는 것이 아니라 실수를 최소화하기 위해서 방어적으로 업무를 보게 된다. 그리하여 실적주의는 공무원의 능력을 최대로 발휘할 수 있도록 동기를 부여하고 적극적인 유인책을 제공해야 한다는 적극적·발전적 인사행정으로 변모하게 되었다. 이를 위한 인사행정의 주요 내용으로는 유능한 인재의 적극적 모집, 임용에 대한 기회균등, 재직자 훈련, 근무 환경의 개선 등을 들 수 있다. 이러한 적극적인 인사행정을 흔히 적극적 실적제라 하고 초기의 실적제를 소극적 실적제 또는 반엽관주의라고 부른다.
최근 신자유주의적 행정개혁에서 취급되고 있는 인사관리부분에 대한 것은 두 가지가 핵심인데 하나는 개방형 임용제도의 확대이고 둘째는 일선관리자에 대한 인사상의 재량권 부여다. 흔히 이것을 실적주의에 대한 도전이라고 오해하는데 사실 이는 실적주의 제도의 잘못된 운영에 대한 도전이다.
실적주의란 업무추진능력을 기준으로 사람을 채용하고 승진시키며 보직을 담당케 하는 제도다. 단지 채용시 업무추진능력을 알 수 없기 때문에 업무추진능력을 나타낸다고 믿는 지식을 테스트하는 것이며 채용된 후의 승진은 업무 성과를 기준으로 하는 것이 원칙이다. 관료들의 신분보장도 장기적 근무에 의한 능력의 발전을 도모하고 정실주의에 의하여 함부로 파면되는 사태로 인하여 발생할 수 있는 신분불안을 해소하기 위해서이다. 신분이 불안하면 업무보다 신분유지를 위한 인사청탁으로 시간과 정력을 소모하여 업무추진에 방해가 될 것을 염려한 조치다. 21세기 공직 인사개혁의 방향, 한국행정학회
한편, 공산주의 체제는 부의 균등한 분배만이 아니라 노력에 따른 분배를 시행하기 위해 극단적인 실적주의를 채용했다. 이를 위해 다양한 훈장이나 칭호를 부여하고 그에 수반되는 상금을 지급했다. 그러나 높은 실적을 위해 실적을 부풀리거나, 반대로 실적을 축소시키고 물자를 빼돌리거나, 사람을 갈아넣는 등 여러 문제점을 일으키면서 소련을 필두로 한 공산권에 팽배한 사회적 병폐의 근간이 됐다. 소련 붕괴의 계기가 된 체르노빌 원자력 발전소 폭발 사고도 원인은 실적을 위한 발전소 조기 준공과 그로 인한 눈덩이가 굴러가 벌어진 참사였다.
3. 장점
- 과학적, 합리적 인사행정을 할 수 있다. 실적, 업무성과에 따른 승진과 보직이동이 이루어지기 때문에 과거 정무적 판단에 따른 승진과 달리 인사행정이 상당히 과학적이다.
- 엽관주의의 폐단을 극복할 수 있다. 4가지 특징으로 정리된다.
- 공개채용: 공무원 선발이 공개적으로 진행되어 족벌주의. 연고주의의 폐단을 방지한다.
- 기회균등: 인사행정이 정무적 판단과 상관없이 실적에 따라 운영됨에 따라 임용, 승진에 있어서 공정한 기회를 지니게 된다.
- 정치적 중립: 정치적 중립이 보장되어 행정추진에 있어서 정당의 눈치를 받지 않는다.
- 신분보장: 신분보장을 통해 신분 유지를 위한 인사청탁을 위해 소비한 시간과 정력을 업무추진에 투입할 수 있다.
- 실적주의는 성과를 중시하는 것이기 때문에 인사행정의 중립성, 전문성, 자율성, 능률성을 높일 수 있다.
- 경쟁을 통해 생산성의 향상을 노릴 수 있다.
- 국가나 기업 차원의 인재 영입과 유치에 있어서도 실적주의가 중요하다.
- 일부 실적주의를 반대하는 사람들 중에는 남들보다 더 많은 실적을 낼 수 있다는 이유로 더 많은 보상을 받는 것이 불평등이라고 주장하는 경우가 있다. 그러나 남들과 똑같은 보상을 받으면서 남들보다 더 많은 실적을 내라고 요구한다면 그것이야말로 또 다른 불평등이 된다.
- 실적주의로 인한 보상의 격차가 능력이 부족한 사람들의 몫을 침해한다는 주장도 있는데 실적주의에서 더 많은 보상을 받으려면 먼저 그만큼 더 많은 경제적 가치를 생산해야 한다. 즉 실적주의에서 더 많은 보상을 받는 시람들은 자신이 공동체에 기여한 만큼 돌려받는 것이지, 남의 것을 빼앗는다고 여기는 것은 심각한 오해다.
4. 단점
- 소극화: 모든 인사처리가 중앙인사기구에서 만든 엄격한 기준에 얽매이거나 엽관주의처럼 기능될 우려가 있다.
- 집권화: 독립적인 중앙인사기관의 권한을 강화함으로써 각 부처 실정에 맞는 탄력적이고 창의적인 인사를 저해한다.
- 형식화: 비인간화
- 대응성과 책임성 저해
폐쇄형 인사제도의 문제점을 야기한다. 한국 공무원의 예를 들면 채용의 루트를 말단과 5급 간부직에 한정하는데, 일단 채용이 되면 신분보장을 강하게 받으면서 연공서열에 의하여 승진하는 제도가 관료들을 안이하게 만들어 관료들의 전문성과 관리능력 향상에 걸림돌이 되고 있다. 이러한 풍조는 급격하게 변화하는 사회 속에서 새로이 필요한 전문지식의 습득을 게을리 하게 만든다. - 전문성 부족: 젋은 시절에 엄청난 전문성을 획득할 수도 없으므로 채용시험만으로 인재를 선발하는 것에는 전문성 있는 인재를 선발하기 어렵다. 우수한 인재만 채용한 일본의 관료들이 현재 전문성 부족이 심각하다고 논의되는 것은 시사하는 바가 크다.
[1] 영국의 행정·사법 및 교회의 사무를 담당하는 기관인 추밀원에 의한 법규명령을 말한다. 1870년 공개경쟁시험 실시할 것 등을 규정하였다.[2] 완전히 같지는 않지만 동아시아의 과거 제도와 궤를 같이한다.