1. 개요
상급행정관청이 하급관청의 권한행사를 일반적.추상적으로 지휘하기 위하여 사전에 발하는 명령으로, 훈령을 발할 수 있는 권한을 훈령권이라고 한다. 훈령은 특별한 법적 근거를 요하지 않고 감독권의 당연한 작용으로서 발할 수 있다.훈령은 보통 법무부훈령 제ㅇㅇㅇㅇ호, 행정안전부훈령 제ㅇㅇㅇㅇ호와 같은 번호를 부여받아 공포된다. 이렇게 공포되는 훈령의 제목은 일률적이지 않다. 위임전결규정, 사무분장규정, 소속공무원 행동강령, 소관사업 관리규정, 자체감사규정, 회계관계 공무원 지정 및 재정보증규정, 정보공개제도 운영규정, 성희롱예방규정, 민원행정서비스 헌장, 위원회·자료관·민원실·센터 등 운영규정 이 훈령의 예시이다. 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정[1] 제4조는 훈령의 존재에 대해 명시적으로 규정하고 있다.
2. 법적 성질
훈령은 행정규칙으로서 원칙적으로 내부적 효력만을 갖는다. 법규적 성질이 없으므로 위반해도 원칙적으로 위법은 아니지만[2], 훈령에 위반한 행위를 한 공무원은 징계책임을 진다.상관이 부하공무원 개인에 대하여 개별적.구체적으로 발하는 직무명령과는 구별된다.훈령은 기관을 구속하는 것이므로 구성원 변동에 관계 없이 효력을 유지한다. 다만, 훈령은 하급기관을 구성하는 공무원 개인에게도 구속력을 가지기 때문에 훈령은 동시에 직무명령의 성질도 가진다.
3. 요건 및 심사권
훈령의 형식적 요건은 1) 권한 있는 상급관청이 발령할 것, 2) 하급관청의 권한에 속하는 사항일 것, 3) 하급관청의 직무상 권한행사의 독립성이 보장되어 있는 사항에 관한 것이 아닐 것을 요한다. 실질적 요건은 "내용이 적법.타당하며, 실현 가능하고 명백할 것"을 요한다.하급행정청이 훈령을 심사하여 요건을 충족하지 못한 훈령에 대해서는 복종을 거부할 수 있는지가 문제된다. 이에 대해 통설.판례는 형식적 요건에 대해서는 심사권을 갖지만, 실질적 요건에 대해서는 심사권이 없어서 복종해야 한다고 본다. 다만, 명백하게 범죄를 구성하거나 중대하고 명백한 하자가 있는 훈령에는 복종을 거부할 수 있다.
4. 훈령의 경합
내용이 서로 모순되는 둘 이상의 훈령이 발해진 경우, 우선 주관상급행정청의 훈령에 따라야 하고, 주관상급관청이 불명확한 때에는 주관쟁의의 방법으로 해결하여야 한다. 주관상급행정청이 상하관계에 있는 때에는 직근상급행정청의 훈령에 따라야 한다.5. 대통령 훈령과 국무총리 훈령
대통령이나 국무총리의 경우 법규명령을 제정하는 경우가 많지만 그렇지 않고 만약 행정규칙을 발령한다면 그 행정규칙은 거의 대부분 훈령의 형식으로 발령하고 있다. 대통령훈령과 국무총리훈령간의 선택에 대해서는 일반적으로 대통령의 권한에 관한 사항은 대통령훈령으로, 국무총리의 권한에 관한 사항은 국무총리훈령으로 정하는 것이 당연하나 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.우선, 대통령훈령은 대통령이 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 대통령비서실이나 대통령 소속기관[3]이 주로 입안하여 대통령의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 대통령훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 대통령훈령을 입안하는 경우는 대통령 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책 사항에 관한 대통령 보고 내용과 관련하여 입안[4]하는 경우, 해당 훈령의 수명기관[5]에 대통령 소속기관이 포함되는 경우 등이 해당된다.
다음으로, 국무총리훈령은 국무총리가 행정부 소속 공무원에 대하여 장기간에 걸쳐 지시하는 내용을 담을 때 선택하는 형식으로서 국무총리실, 국무총리 소속기관[6]이 주로 입안하여 국무총리의 재가를 받아 발령하나 그 밖의 부처에서도 국무총리훈령을 입안할 수 있다. 일반 부처에서 입안하는 국무총리훈령은 국무총리 지시사항이나 다수 부처와 관련되는 중요 정책 사항에 관한 국무총리 보고 내용과 관련하여 입안[7]되며, 특히 국무총리훈령의 경우에는 국무총리 소속하에 설치하는 협의·자문위원회나 일반부처 소속하에 다른 부처나 지방자치단체 소속 공무원을 구성원으로 하는 협의·자문위원회, 지원단·기획단 등의 작업반을 구성하는 경우에도 국무총리훈령의 형식으로 입안되는 경우가 있다.
6. 훈령 발령시 유의사항
- 훈령에 법률에 근거 없이 국민의 권리·의무에 관한 사항을 규정하거나 법령의 내용과 다른 사항 또는 다른 중앙행정기관의 소관업무에 관한 사항을 규정해서는 안 된다.[8]
- 행정기관이 쉽게 확보할 수 있는 서류를 국민에게 제출하게 하거나 현실에 맞지 아니한 사항을 규정하여 국민에게 불편을 주지 않도록 해야 한다.[9]
- 다른 훈령·예규 등과 조화와 균형이 유지되도록 하고, 중복·상충되는 내용이 없어야 한다.[10]
- 국민이 훈령·예규 등을 이해하기 쉽도록 누구나 알기 쉬운 용어와 표현 등을 사용해야 하며, 재량권이 남용되지 않도록 구체적이고 명확하게 규정해야 한다.[11]
[1] 이 규정은 대통령령으로서 법규명령에 해당한다.[2] 훈령위반이 헌법상 평등원칙 위반이 되는 경우에는 행정의 자기구속의 법리에 의해 훈령에 위반한 행위의 위법성이 인정될 수도 있다.[3] 국가정보원, 국가과학기술위원회 등[4] 국정 홍보 업무의 강화에 관한 규정, 통합 형사사법체계 구축 기획단 규정 등[5] 훈령의 규율대상이 되는 하급행정기관[6] 법제처, 국가보훈처, 원자력안전위원회 등[7] 국가소송 및 행정소송에 있어서의 공무원의 자세에 관한 훈령, 남북회담 관련 정부 입장 발표에 관한 지침 등[8] 훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정 제2조제1항제2호[9] 훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정 제2조제1항제3호[10] 훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정 제2조제1항제4호[11] 훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정 제2조제1항제5호